Файл: Органы местного самоуправления (История и проблемы развития местного самоуправления в современной России).pdf
Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 82
Скачиваний: 2
В заключение необходимо обратить внимание на некоторые моменты. Изменение общественно-политической обстановки повлияло на вектор развития непосредственной демократии. Среди ключевых аспектов демократического реформирования становится местное самоуправление, получающее признание и конституционное закрепление. Ратифицировав Европейскую Хартию местного самоуправления, Россия задает тренд на создание истинно самоуправляющегося местного сообщества. Главное свойство местного самоуправления – это возможность местного сообщества решать вопросы жизнеобеспечения на местах. Органы местного самоуправления являются особым каналом осуществления власти народа. В связи с этим особенное значение приобретает потребность в общественно-властном диалоге.
Картина муниципального развития складывается не только из человеческих мотиваций к решению местных вопросов, но и из предоставленного населению правового климата для воплощения общественных инициатив, который характеризуется инфраструктурой диалогового процесса в виде форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Теоретический аспект данных форм во-первых, указал на их консультативную, совещательную, координационную и контролирующую ипостаси. Во-вторых, обнаруживается ядро соприкосновения данных форм с институтом непосредственной и представительной демократии. В-третьих, являясь одновременно самостоятельным институтом в системе норм непосредственной демократии, формы участия могут выступать в качестве составного элемента друг друга.
Ознакомительный теоретический подэтап уместно завершить словами Б.Н. Чичерина: «Общественное мнение обнаруживает настоящее состояние общества и управления».[32]
Глава 3. Особенности правового закрепления и применения форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством
С позиции идеологического восприятия Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существует две полярных версии: данный Закон – это механизм огосударствления местного самоуправления; либо – это алогичная полумера разгосударствления местного самоуправления. Через исследование правового оформления вариантов участия населения в местном самоуправлении, представится возможным определить направление идеологии настоящего правового акта.
Отправной точкой в российском правовом пространстве для развития института правотворческой инициативы послужила статья 25 «Народная правотворческая инициатива» Федерального закона № 154-ФЗ «О местном самоуправлении в Российской Федерации»[33]. Впервые процедурные особенности претворения в жизнь данной формы нашли отражение в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в правовом поле которого нормативное наименование института отличительно от предыдущего звучит как «Правотворческая инициатива граждан»[34]. До 2003 года реализация правотворческой инициативы ставилась в зависимость от наличия соответствующих норм в уставе муниципального образования. Законодательное «умолчание» данного факта в ныне действующем законодательстве допускает претворение в жизнь правотворческой инициативы во всех муниципальных образованиях вне зависимости от наличия соответствующих уставных норм, или же специального акта о процедуре правотворческой инициативы, поскольку непосредственное регулирование отсылает граждан к ст. 26 действующего Федерального закона.
О процедурных моментах реализации правотворческой инициативы следует говорить в ключе последовательного осуществления нескольких этапов. Посыл правотворческой функции населения может быть направлен представительным органам местного самоуправления, администрации муниципального образования и должностным лицам. Однако последняя категория адресатов в таком качестве упоминается не всегда[35]. Ведущая роль в реализации данного права отведена инициативной группе, поэтому ее надо сформировать и зарегистрировать. Законодательством определяется максимальный количественный состав группы в 3% от числа жителей, обладающих избирательным правом. Выдвигается правотворческая инициатива лично инициаторами, а также на публичных мероприятиях – митингах, собраниях. Постановка проблемы, сформулированная инициативной группой, воплощается в проект, который вместе с пакетом документов, содержащим – пояснительную записку, конкретные целевые установки акта, финансово-экономическое обоснование, протокол собрания и список членов группы, подается в орган местного самоуправления на регистрацию правотворческой инициативы, что дает юридическое основание начать собирать подписи в поддержку данной инициативы. Подписные листы, прошедшие процедуру должного оформления, вместе с итоговым протоколом, направляются в избирательную комиссию муниципального образования, чья функциональная обязанность – вынести постановление. Риски заключаются в возможности оперировать ограничением данного права граждан при сопутствующей проверке подписей. Выявленный их подлог, искажение, а также нарушение порядка сбора подписей могут привести к негативным юридическим последствиям для инициаторов в виде отказа рассмотреть инициируемый проект. Избирательная комиссия отправляет пакет документов в соответствующий по компетенции орган или должностному лицу местного самоуправления. Федеральные гарантии заключаются в обязанности адресата в течение трех месяцев рассмотреть представленный проект, и предоставить в этот период представителям инициативной группы изложить свою позицию. Рассмотрение проекта выносится на открытое заседание коллегиального органа, если в его функциональные обязанности входит принятие данного муниципального правового акта. Благоприятным фактором на этом этапе явилась бы оценка экспертов по представленным в проекте предложениям, а обращение к инструментам публичных слушаний подкрепило бы условие гласности. Итоговое мотивированное решение относительно проекта, доведенное до инициативной группы в письменной форме, предполагает несколько взаимоисключающих вариантов: принять проект в редакции инициативной группы, отклонить, либо доработать с учетом замечаний.
Об институте территориального общественного самоуправления первое юридическое упоминание появилось в Законе СССР № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», где территориальное общественное самоуправление было вторым по значимости институтом после местных Советов Народных Депутатов. Далее Закон № 1550-1 «О местном самоуправлении» раскрыл представление о системе территориального общественного самоуправления[36]. В соответствии правовыми идеями Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» территориальное общественное самоуправление стало частью системы местного самоуправления, кроме того законодатель впервые обозначил в правовом поле его определение как самоорганизацию граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения (ст. 27) [37], которое впоследствии стало базовым за исключением того, что «часть территории муниципального образования» изменилась на «часть территории поселения».
До 2003 года в законодательстве о территориальном общественном самоуправлении значительный вес занимали акты регионального уровня – законы субъектов о территориальном общественном самоуправлении. Современная практика свидетельствует о планомерном прекращении действия указанных актов. Косвенной причиной данного обстоятельства служит умолчание в контексте статьи 27 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о праве субъекта регулировать указанный порядок, чем все же нельзя перечеркнуть вероятность регионального регулирования территориального общественного самоуправления, с дополняющими гарантиями, при условии если имеются на то отсылочные уставные нормы. С этим мнением солидарен Конституционный Суд Российской Федерации, объявляя о допустимости приятия законов о территориальном общественном самоуправлении субъектами, но невозможности введения ими сверхустановленных федеральным уровнем ограничительных условий[38].
Законодатель, указывая на общественную природу территориального общественного самоуправления, одновременно связывает порядок его организации и осуществления с фактом наличия муниципальной правовой регламентации. Получается, общественная воля ограничивается властными предписаниями. Подобным образом ряд органов местного самоуправления встраивают данный институт в систему органов местного самоуправления (Ставропольский край, Архангельская область, г. Калининград). Такое искажение неприемлемо, ввиду принципов исходного формирования: для органов публичной власти – это обязательность, а для объединений граждан - добровольность. Утопичны и юридически несостоятельны любые попытки конструировать субъекты общественных отношений, представляющие собой нечто среднее между органом власти и объединением граждан[39]. Следовательно, территориальное общественное самоуправление – есть переходная форма от самоорганизации к самоуправлению, не выступающая органом местного самоуправления, и не находящаяся в зависимом от него положении. Пределы социального пространства работы территориального общественного самоуправления олицетворяют многоуровневую модель, представленную неисчерпывающим перечнем: от подъезда жилого дома, группы домов, микрорайона, не являющегося поселением сельского населенного пункта. Их установление, с учетом рекомендованных населением вариантов, законодатель доверил представительному органу муниципального образования. Развитие территориального общественного самоуправления связано с последовательным расширением его рабочего пространства, охватывающего уличные комитеты, советы микрорайонов, советы территорий.
Одним из способов осуществления территориального общественного самоуправления являются конференции и собрания, на которых из жителей конкретной территории формируются органы, являющиеся опосредованным каналом осуществления территориального общественного самоуправления.
Чтобы привести в действие механизм территориального общественного самоуправления, законодатель обозначил контуры исключительных полномочий для собраний и конференций территориального общественного самоуправления: установление структуры органов и их избрание, принятие соответствующего устава, определение главных сфер деятельности, утверждение доходной и расходной смет, формирование итогового рабочего отчета. Фронт работы органов территориального общественного самоуправления заключается в представлении интересов жителей микротерритории, обеспечении исполнения решений и конкретных хозяйственных целей, участие в правотворчестве. Кроме явных компетенций, есть и косвенные, предметный перечень которых раскинут по федеральному законодательному полю: взаимодействие общественных объединений с органами власти в сфере безопасности[40]; участие в решении земельных вопросов - изъятия, выкупа земли для муниципальных нужд[41]; защита интересов граждан в суде.
В настоящем законодательстве предполагается два правовых варианта существования территориального общественного самоуправления. Один из них, когда территориальное общественное самоуправление не претендует на статус юридического лица и регистрирует устав в органе местного самоуправления. Другой – регистрация территориального общественного самоуправления как юридического лица в соответствии с его уставом. В последнем случае действия инициативной группы жителей в рамках ответственности за решение обозначенных вопросов жизнеобеспечения, встраиваются в систему гражданско-правовых отношений как субъекта некоммерческой организации.
С 2003 года изменилась компетенция института собраний, представляющим ранее в совокупности со сходами единую форму прямой демократии. Теперь данная форма рекомендательного назначения, являясь как вспомогательным инструментом для других форм демократии, так и самостоятельным институтом, используется для обсуждения вопросов местного значения и обеспечения открытости деятельности местной власти путем информирования населения. Полномочия собраний могут осуществляться конференцией граждан. Примечательно - в обоих случаях есть требования официальной публикации итогов, в отличие от результатов правотворческой инициативы. В Федеральном законе № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» обозначены элементы организации публичного мероприятия, которые применимы к собранию: оповещение, подача уведомления о его проведении (ст.4) [42].
Отличие правового регулирования собраний граждан по вопросам территориального общественного самоуправления и иными собраниями определяется по некоторым критериям. В первом случае правовое регулирование обнаруживается в уставе территориального общественного самоуправления, для иных собраний регулятором выступает устав муниципального образования. Для участия в собрании в целях осуществления территориального общественного самоуправления привлекаются граждане в возрасте от 16 лет, для иных собраний возрастной ценз отсутствует. По критерию правомочности: в собраниях по вопросам территориального общественного самоуправления должны принимать участие как минимум треть жителей соответствующей территории, в конференциях – две треть делегатов. В остальных случаях собрание правомочно принимать решение при том количестве граждан, которое установлено в уставе муниципального образования. Если кульминационным итогом собрания явилось решение обратиться к органу местного самоуправления, вступает в действие механизм обращений.
В минувшую советскую эпоху работа с обращениями граждан регламентировалась на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». На российском постсоветском пространстве обобщенную версию регулирования обращений можно было обнаружить в соответствии со ст.26 Федерального закона от № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Нормы ныне действующего Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсылают к Федеральному закону № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», где определены процессуальные гарантии права на обращение. Кроме того, данным нормативным правовым актом в совокупности с Федеральным законом № 152-ФЗ «О персональных данных» определены гарантии защиты персональных данных граждан при обращении[43].
При сопоставлении норм Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» с Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[44] обнаруживается тенденция сужения прав в части повышения сроков рассмотрения обращений - до 30 дней с момента регистрации. В то же время законодатель увеличил границы распространения норм указанного Закона в отношении авторов обращения которыми, помимо органов местного самоуправления и должностных лиц, с 2013 года являются государственные и муниципальные учреждения, их должностные лица и иные организации общественно - значимого характера (ч.1 ст.2) [45].