Файл: Органы местного самоуправления (История и проблемы развития местного самоуправления в современной России).pdf
Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 91
Скачиваний: 2
Подводя итог развитию местного самоуправления в 1990-х гг., стоит отметить, что такое неустойчивое и частичное равновесие не могло устраивать представителей как государственной власти, так и самого МСУ. Зачастую муниципалитеты были не в состоянии обеспечить решение вопросов местного значения, их работу нельзя было назвать успешной, а население большинства муниципальных образований не имело четкого представления о вкладе органов муниципальной власти в развитие их территории, или же та часть конфликтов, упоминания о которых фигурировали в средствах массовой информации, не давала оснований для доверия граждан к органам местного самоуправления. Всё это в конечном счёте привело к тому, что необходимость в дальнейших преобразованиях никем не отрицалась.
Однако, в противоположность ожиданиям, в начала 2000-х гг. начал активно осуществляться план по рецентрализации страны, шли процессы «закручивания гаек» и построения вертикали власти, логичным шагом которого стала муниципальная контрреформа.
С принятия Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (вступил в силу на ограниченной территории с 1 января 2006 г., повсеместно – с 1 января 2009 г.) местное самоуправление подверглось принципиальной перестройке. Новая реформа должна была снизить дистанцию между властью и населением, существенным образом повысить эффективность работы муниципальных органов власти по решению вопросов местного значения и, наконец, преобразовать территориальную структуру муниципалитетов. Были учреждены муниципальные образования различных видов – городские округа и муниципальные районы в качестве первого уровня и сельские и городские поселения в качестве второго, низового уровня.
Введение двухуровневой системы местного самоуправления стало новшеством муниципальной реформы 2003 года. В дальнейшем данное деление претерпевало внесение новых поправок, в результате которых стало возможным установление двухуровневого деления на уровне городских округов. С уверенностью можно говорить о тенденциях к дальнейшему урезанию прав местного самоуправления, достаточно посмотреть на организацию МСУ в городах федерального значения, где городские власти никогда не были заинтересованы в развитии института самоуправления и взамен всячески способствовали установлению и утверждению единой власти (в связи с этим часто используется тезис о «единстве городского хозяйства»), работающей по принципам властной вертикали.
Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ровно, как и утративший силу закон №154-ФЗ, содержит свою трактовку местного самоуправления. Так, Закон 1995 г. рассматривал МСУ, прежде всего, как деятельность населения, в №131-ФЗ говорится, что МСУ – это «форма осуществления народом своей власти <…> самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»[10], тем самым акцент от деятельности населения, то есть непосредственного прямого участия местного населения в реализации местного самоуправления, смещается на, скорее, деятельность властей. На практике подобная трансформация приводит к тому, что вся роль жителей данной территориальной единицы сводится, максимум, к участию в процессе формирования органов местного самоуправления и выбора главы муниципального образования, и то, только в случае, если эта должность продолжает оставаться выборной. Минусы данного подхода, создавшего дополнительную дистанцию между населением и властями, хорошо в тезисной форме сформулированы в статье С.В. Вобленко, написанной в том числе по итогам обсуждений, состоявшихся в период первого этапа реализации Федерального закона №131-ФЗ на базе Клуба муниципальных деятелей и Европейского клуба экспертов местного самоуправления: «…подходом были заложены важные недостатки системы местного самоуправления как «системы органов местной власти»: а) разрыв между населением и местными органами власти; б) господство административной власти (местных администраций) над представительной или интересами населения; в формировании политики и принятии решений: на местном уровне представительный орган фактически подчинен местной администрации, а последняя на 80% является «исполнителем федеральных и региональных законов на местах»[11]. То есть исследователь подчеркивает, что уже на законодательном уровне была заложена предпосылка для конфликтных отношений на почве исполнения администрацией муниципалитетов своих, корыстных интересов в ущерб интересам населения.
Отметим важный факт в логике данного рассуждения: конкурсная комиссия, образованная для отбора кандидатов на должность сити-менеджера в муниципальном образовании (за исключением городских и сельских поселений), на одну вторую состоит из людей, выбранных законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Эта мера фактически наделяет главу региональной исполнительной власти неформальным правом назначать главу администрации или как минимум влиять самым решительным образом на его назначение. Особенно данная практика распространена в отношении крупных городов, в ресурсах которых заинтересованы региональные элиты, а также где зачастую разгораются конфликты между выбранным мэром и губернатором, поэтому последний всячески способствует изменению Устава муниципального образования, чтобы уже в будущем иметь подобный механизм контроля.
Федеральный закон №131-ФЗ декларировал в качестве цели достичь эффективности деятельности местного самоуправления, однако, выбранный способ её достижения вызывает здравые замечания с точки зрения соблюдения изначальных принципов. Так, достичь повышения эффективности работы ОМСУ оказалось проще – по мнению чиновников – при условии установления государственного контроля над муниципальными образованиями и подчиненного положения местных органов по отношению к федеральным и региональным властям, тем самым сведя уровень местной автономии до минимума. Это отразилось в том числе на практике реализации форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые описаны в главе 5 закона «Об общих принципах организации…», где им посвящены 13 статей (местный референдум, местные выборы, сход граждан, публичные слушания, ТОСы и другие). Самое яркое доказательство – сокращение прямых выборов глав муниципалитетов, введение расширенного перечня моделей местного самоуправления и тенденция, когда реальные полномочия сосредотачиваются в руках управленца, избранного комиссией, где половина членов представляют региональную власть. Что касается реализуемости и практики проведения местных референдумов, то одним из вопросов, которые должен решаться в ходе референдумы местными жителями, касается введения дополнительных сборов в порядке самообложения. Поверхностный анализ показал следующую динамику.
Таблица 1
Количество проводимых местных референдумов в России. 2009-2019 гг.[12]
|
Год |
Всего (единиц) |
Процент местных референдумов о введении дополнительных сборов в порядке самообложения в общем числе назначенных местных референдумов (процент, %) |
|
2009 |
4 |
0 |
|
2010 |
18 |
0 |
|
2011 |
17 |
5,88 |
|
2012 |
1 |
0 |
|
2013 |
13 |
23 |
|
2014 |
4 |
50 |
|
2015 |
165 |
98,2 |
|
2016 |
91 |
91,2 |
|
2017 |
267 |
97 |
|
2018 |
84 |
88,1 |
|
2019 |
1605 |
99,2 |
Таким образом, начиная с 2014 года основным и почти единственным вопросом, выносящимся на местный референдум, стал вопрос согласия населения с введением разовых платежей в порядке самообложения на различные мероприятия в рамках местных полномочий, например, благоустройство населенных пунктов. Ведение платежей самообложения было предусмотрено как возможный источник доходов местных бюджетов ст. 41 Бюджетного кодекса РФ и ст. 55-56 Федерального закона «Об общих принципах организации…» №131-ФЗ. Анализ причин данной тенденции выходит за рамки (и возможности) данной работы, но можно предположить, что в силу недостаточности налогооблагаемой базы и объема налоговых поступлений, решение некоторых вопросов местного значения может быть профинансировано вот таким образом.
Итак, в целом изменения муниципальной политики имели негативные последствия для муниципальных образований. «Таким образом, баланс издержек и выгод в муниципальной политике в 2000-е годы оказался отрицательным. Новый ФЗ о МСУ стал шагом вперед в развитии местного самоуправления, более четко определив «правила игры», границы, функции и полномочия российских муниципалитетов, но в качестве оплаты выигрыша последовали два шага назад. Первый – местную автономию подменили централизованным контролем над муниципалитетами и зависимостью местных бюджетов от трансфертов в рамках «веерной» схемы финансирования. Второй – местная демократия скукожилась до почти ничего незначащих местных выборов с низкими конкуренцией и явкой избирателей на фоне неподотчетности мэров и/или сити-менеджеров своим избирателям»[13].
Справедливым наравне со всеми вышеназванными факторами будет замечание о заинтересованности самого местного самоуправления. К сожалению, очень редко в российских условиях можно встретить примеры деятельности заинтересованных местных жителей и их организованной информационной или лоббистской работы. В большинстве случаев «всплески» активности случаются после или во время изменения модели местного самоуправления под влиянием средств массовой информации или лидеров оппозиции в крупных городах. Во многом это объясняется непониманием со стороны населения, в чем состоит суть изменений, в чём разница между главой муниципального образования и главой местной администрации, если такое разделение полномочий и прав все-таки произошло, а главное, оторванностью, казалось бы, формальных разграничений от реальной практики, от того, что касалось бы каждого жителя и не в долгосрочной перспективе. Безусловно, правовое развитие самоуправления граждан на локальном уровне является одной из задач любого развитого государства. Повторим, что местное самоуправление должно функционировать как демократический институт, способствующим этому процессу механизмом зачастую выступают муниципальные выборы, и высокий процент участия населения хотя бы по этому пункту активности дает некую основу для легитимности органов местного самоуправления. Однако, когда выборы служат лишь для социальной мобилизации и легитимации режима, выборный способ формирования органов муниципальной власти, как и в целом в условиях авторитаризма, «носит обычно манипулируемый и “единодушный” характер»[14].
Глава 2. Природа и сущность участия населения в осуществлении местного самоуправления в России
На ценностях народовластия вырастает справедливое общество. Статус населения с точки зрения перспективы наделения его властной волей рассматривался исследователями различных эпох.
В прогрессивных идеях Ж.-Ж. Руссо о «суверенном народе» как коллективной фигуре политического пространства архиценный смысл заключался в его субъективных характеристиках: «Подобно как архитектор, мудрый законодатель не начинает сперва издавать хорошие в самих себе законы; но испытывает прежде народ, для которых хочет их издать, может ли их переносить»[15].
С особым трепетом к исследованию самоуправляющихся коллективов подошел Алексис де Токвиль в трактате «Демократия в Америке» [16]. Для субъектов местного самоуправления, предпосылкой к объединению которых служила свобода, а к последующей деятельности – самостоятельность воли, им были выделены такие ценностные особенности, как – осознание себя членом гражданского общества, ответственность, коллективное ощущение мира.
На рубеже XIX-XX вв. способность влияния общества на власть учеными не рассматривалась всерьез. Прерогатива народа, в частности сводилась к «воображаемой и иронической» возможности эпизодического выбора других властителей. Так, ограниченные в сфере политики ресурсы, доступные социуму, с учетом низкого уровня его влияния на политическую атмосферу, обнаруживались в веберовской теории плебисцитарной демократии. Опять же, некоторыми учеными высказывались сомнения относительно управленческой способности масс, при этом отмечалось, что высшее их призвание - это контроль над государственным аппаратом, а именно «запугивание управителей»[17]. Последняя мысль не утратила своей актуальности сегодня, а один из ведущих мировых социологов П.Сорокин, поддерживая ее, возводит ценность личности в категорию высших, которая являясь «единицей силы»[18], возлагает на себя бремя ответственности за продукт не только своей деятельности, но и работы публичной власти, представляющей интересы этой самой личности. В таком качестве призвание гражданина состоит в подтверждении легитимности власти.