Файл: «Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования» (Возникновения и развития государственной службы в России).pdf

2.2. Тенденции к реформированию государственной гражданской службы Российской Федерации

Становление системы государственного управления в Российской Федерации происходило в трудных условиях экономических и политических кризисов 1990-х гг. В 2000-е гг. были предприняты шаги по организационному оформлению механизмов управления в их существующем виде, однако до настоящего времени реформирование не завершено, и система управления сохраняет много неэффективных элементов, что вызывает справедливую критику со стороны российского общества.

Формирование подхода к государственной службе как деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов власти и лиц, замещающих государственные должности, относится к середине 1990-х гг. До этого времени правовые рамки государственной службы были нечеткими, принципы реализации кадровой политики в органах управления и в других организациях (учреждениях) государственного сектора были сходными, а муниципальная служба не была отделена от государственной службы.

Хотя в действующем законодательстве установлен принцип единства системы государственной службы, практика показывает, что данное единство фактически не реализуется. Это приводит к тому, что каждая часть государственного механизма развивается автономно, без общего плана и зачастую в ущерб другим элементам. Роль государственных служащих, их место в российской экономике и обществе остаются неясными. В результате у государственных служащих и у граждан создается впечатление, что система государственной власти действует в собственных интересах.

Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации в настоящее время происходит на основании двух базовых документов, рассчитанных на текущий политический цикл до 2018 г. Это указы Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы» (вместе с «дорожной картой», утвержденной распоряжением Правительства РФ).

В первом указе (2012 г.) в части совершенствования государственной службы предусматриваются в частности такие мероприятия, как:

– применение комплексной оценки деятельности гражданских служащих с использованием ключевых показателей эффективности и общественной оценки;

– доведение уровня оплаты госслужащих до конкурентного на рынке труда, увеличение доли оплаты, обусловленной реальной эффективностью;

– введение на гражданской службе системы профессионально-функциональных групп с учетом отраслевой структуры государственного управления ^[6].

В указе были заложены предпосылки для того, чтобы изменения в системе государственной службы стали инструментом при решении задач социально-экономического развития страны. Эта тенденция является относительно новой для отечественной системы государственного управления, в которой внутриаппаратные бюрократические процессы традиционно рассматривались изолированно от процессов в экономике и обществе.

Во втором указе (2016 г.) в качестве направлений развития государственной гражданской службы указаны в частности:

– управление численностью служащих федеральных органов,

в том числе высвобождаемых в ходе организационно-штатных мероприятий;

– внедрение единой информационной системы в кадровой сфере и перевод части кадровых процедур в электронный вид;

– утверждение универсальной методики проведения кадровых конкурсов;

– унификация требований к должностям с учетом профиля образования;

– внедрение оценки эффективности кадровых служб, в том числе с учетом показателей работы с кадровыми резервами;

– совершенствование системы профессионального развития госслужащих (отказ от обязательных сроков, внедрение образовательных сертификатов, улучшение финансирования, развитие стажировок, дистанционного обучения);

– материальное стимулирование для повышения престижа службы;

– работа с кадровыми службами в части противодействия коррупции ^[7].

Данный документ содержит значительно более узкий перечень мер по сравнению с разработанной, но не введенной в действие программой развития государственной службы Российской Федерации на 2015–2018 гг. Причина видится в отсутствии специального финансирования данных мероприятий.

Таким образом, оба действующих в настоящее время программных документа в сфере государственной службы можно рассматривать как сугубо технические документы, направленные лишь на частичные, точечные улучшения в существующей системе.

В связи с этим целесообразно вспомнить о первом документе в данной сфере — Концепции реформирования системы государственной службы, принятой в 2001 г. и не утратившей силы по сей день ^[8]. Разработке данной концепции предшествовала серьезная экспертная работа. Предполагалось, что документ задаст вектор трансформации института российской государственной службы на длительную перспективу. Все принятые впоследствии правовые акты, включая законы о системе государственной службы (2003 г.) и о государственной гражданской службе (2004 г.), а также федеральные программы ее реформирования на 2003–2005 и 2009–2013 гг., несли на себе отпечаток положений данной Концепции, но не отвечали ей полностью, что неоднократно отмечалось учеными.

В Концепции заложены предпосылки для наполнения государственной службы общественно-полезным содержанием.

Госслужба определяется там как:

– публичный институт (т. е. институт публичного управления, к которому в мировой практике, наряду с госуправлением, относится также муниципальное управление и деятельность организаций гражданского общества);

– социальный институт (т. е. институт, призванный удовлетворять не только потребности правящей политической элиты, но и всего общества);

– правовой институт (т. е. институт, имеющий целостное правовое регулирование и действующий в рамках законности);

– организационный институт (т. е. институт, имеющий внутреннюю структуру, оптимальную для реализации его общественных функций).

Можно констатировать, что в настоящее время государственная служба оформилась как правовой и организационный институт, но в качестве публичного и социального института пока не сложилась.

«Деятельность института государственной службы, согласно определению Концепции, направлена в первую очередь на непосредственное выполнение функций государства и лишь затем — н а обеспечение деятельности органов власти и лиц, замещающих государственные должности. Однако в действующем законодательстве государственная служба понимается как профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов и высших должностных лиц» ^[9]. Иными словами, в законодательство заложен узкий подход к госслужбе как обслуживающей деятельности при политической подсистеме общества. Институциональные характеристики государственной службы, ее место и роль в жизни российского общества в законодательстве отсутствуют, что идет вразрез с Концепцией.

Если сравнивать принципы государственной службы в Концепции и в Федеральном законе «О системе государственной службы», то видно, что из 13 принципов, представленных в Концепции, лишь семь нашли отражение в законе. Речь идет о принципах законности, прав человека, равного доступа на службу, профессионализма, единства системы госслужбы, правовой защищенности служащих, информирования граждан о деятельности госслужащих.

Принципы федерализма, взаимосвязи государственной и муниципальной службы есть в законе, но отсутствуют в Концепции. В свою очередь принципы служения интересам гражданского общества и государства, независимости госслужащих от корпоративных интересов (в том числе интересов самой госслужбы как закрытой корпорации!), ответственности, субординации, стабильности, этичности поведения, а также сбалансированности ограничений и гарантий есть в Концепции, но не отражены в законе. Если о субординации и ответственности упоминается в других статьях закона, то такие принципы, как служение обществу, этичность и свобода от корпоративных интересов, по существу, недооценены законодателем. Не пытаясь давать оценку причин такого положения, подчеркнем, что оно нуждается в исправлении.

Важными положениями Концепции (раздел 3) являются тезисы о том, что государственная служба функционирует в интересах граждан, а реформа госслужбы осуществляется при прямом участии гражданского общества. Там же имеется ряд моментов, принципиальных для реформирования современной гражданской службы. Во-первых, указано, что гражданская служба может осуществляться не только в органах власти, но также в учреждениях и организациях. Во-вторых, предусмотрено прохождение службы без замещения должности государственной службы и без заключения служебного контракта. Данные положения не реализованы в действующем законодательстве.

Таким образом, Концепция 2001 года заложила предпосылки для построения гораздо более открытой и демократичной государственной службы, чем это предусмотрено в действующем законодательстве. Замкнутая модель государственной службы, ориентированная на обслуживание власти, возможно, отвечала потребностям начала 2000-х гг., когда происходило восстановление государственных институтов. Но в современных условиях общество требует от институтов управления подотчетности и эффективности, что актуализирует трансформацию сложившейся модели. В Концепцию реформирования системы государственной службы изначально был заложен большой модернизационный потенциал. Сегодня настало время реализовать его.

Помочь в этом могут результаты опросов, проведенных специалистами ИГСУ РАНХиГС в 2000–2010-е гг., позволяющие рассмотреть процесс реформирования государственной гражданской службы России в динамике.

Так как одним из приоритетов реформы государственной службы во все годы была модернизация законодательства, целесообразно рассмотреть, как респонденты оценивали эффективность данной деятельности. В 2006–2017 гг. их спрашивали, способствует ли действующее законодательство о государственной гражданской службе улучшению ее общего состояния.

Глава 3. Институт государственной службы в России и за рубежом

Главными задачами реформирования системы государственной службы, как в России, так и в зарубежных странах, являются стремление разрешить существующие проблемы в государстве и формирование службы, оперативно приспосабливающейся к изменяющимся внешним условиям. Анализ зарубежного законодательства позволяет дать оценку тому, какой опыт, какие из элементов реформирования и в какой мере могут быть приспособлены в национальном законодательстве, способствует лучшему пониманию особенностей реформирования российской модели гражданской службы и сформировать пути увеличения ее эффективности.

Государственная служба является институтом государства, основной целью деятельности которого является качественное и эффективное осуществление закрепленных функций. Во всех государствах, где действует данный институт, он должен оказать положительное воздействие на развитии социально-экономической и духовнокультурной жизни.

Государственная служба России должна обеспечить реализацию основных функций государства, исполнение которых возложено на государственных служащих, находящихся на службе в органах публичной власти. С 1 января 2016 г. в систему российской государственной службы совместно с государственной гражданской и военной службой стала входить государственная служба иных видов. На основании этого, можно сказать, что на современном уровне регулирования государственных служебных отношений законодатель стал осознавать, что возникла потребность осуществления реформы системы государственной службы путем исключения из указанной системы правоохранительной службы^[10]12.

В настоящее время государственной службе в России характерны следующие признаки: государственная природа данного вида деятельности, осуществление деятельности на профессиональном уровне; осуществление деятельности по обеспечению функционирования государственных органов; публичная природа государственной службы, функции которых реализуются исключительно государственным органом.

Отличительные особенности государственной службы некоторых зарубежных стран характеризуются историческими предпосылками и собственными чертами развития политических и административных институтов определенного государства, отличительными особенностями правовой системы, формой государства, уровнем экономического развития, некоторыми особенностями реализации государственных реформ и другими факторами. Основаниями дифференциации государственной службы в зарубежных странах является то, к какой правовой системе отнесено указанное государство, в связи с чем можно выделить следующие модели государственной службы.

1. Континентальной правовой системе свойственна некоторая законодательная регламентация, сложная классификация государственных служащих, имеющиеся специальные судебные органы по административным вопросам, в подсудность которых включены также вопросы, затрагивающие государственных служащих.

2. Англо-саксонской правовой системе характерно отсутствие чиновников в традиционном понимании, следовательно, и решение судебных споров, появившихся в результате этого.