Файл: «Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования» (Возникновения и развития государственной службы в России).pdf

Данное предложение вполне соответствует реализации одного из приоритетных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы, утвержденных Указом Президента РФ от 11 августа 2016 г. №403, касающегося повышения престижа гражданской службы. Речь идёт о мероприятиях по совершенствованию системы материального стимулирования государственных гражданских служащих, а также структуры их денежного содержания.

Помимо этого, на наш взгляд, определёнными барьерами обеспечения взаимосвязи государственной гражданской службы и военной службы являются следующие риски, имеющие место при поступлении и прохождении государственной службы:

1) риски, связанные с различными подходами к организации и проведению аттестации государственных гражданских служащих и военнослужащих, негативно влияющими на качество и объективность данной кадровой технологии. Это касается, в частности:

- сроков проведения аттестации (аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года; военнослужащие, проходящие военную службу по контракту на должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами, аттестуются ежегодно, а офицеры - не реже чем через каждые пять лет прохождения военной службы);

- на военной службе (в отличие от государственной гражданской службы) не определено, что в состав аттестационных комиссий воинских частей могут включаться члены общественных организаций ветеранов военной службы, а также представители научных и образовательных учреждений, организаций - специалисты по вопросам деятельности воинских частей.

- действующий порядок позволяет проводить заседания аттестационной комиссии без участия в них аттестуемых военнослужащих (за некоторыми исключениями), что, на наш взгляд, не способствует всесторонней и объективной оценке аттестуемых военнослужащих;

Для устранения выявленных проблем и противоречий предлагаем внести соответствующие изменения в Положение о порядке прохождения военной службы:

а) ч.5 ст. 26 изложить в следующей редакции: «Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, аттестуются не менее чем за четыре месяца до истечения срока военной службы, но не реже чем через каждые три года прохождения военной службы, а также по окончании военно-учебного заведения, адъюнктуры, военной докторантуры».

б) подпункт «г» ч.2 статьи 27 изложить в следующей редакции: «к работе аттестационной комиссии могут привлекаться члены общественных организаций ветеранов военной службы, а также представители научных и образовательных учреждений, организаций - специалисты по вопросам деятельности воинских частей»;

в) ч.5 статьи 27 изложить в следующей редакции: «На заседания аттестационной комиссии воинской части приглашаются аттестуемые военнослужащие, командиры (начальники) подразделений, в подчинении которых находятся аттестуемые военнослужащие, и другие должностные лица».

В кадровой работе в Вооружённых Силах РФ также необходимо внедрять такую кадровую технологию, апробированную в системе государственной гражданской службы, как комплексная оценка профессиональной деятельности служащих, включающая оценку:

- на соответствие квалификационным требованиям;

- профессиональных качеств;

- результативности профессиональной служебной деятельности.

При этом результаты комплексной оценки служащих должны влиять на решения по вопросам организации профессионального развития, включения в кадровый резерв, ротации, распределения материального стимулирования.

2) Риски, связанные с тем, что на военной службе (в отличие от государственной гражданской службы) конкурс используется при замещении только ограниченной категории воинских должностей.

Налицо определенное противоречие, когда в одном федеральном органе исполнительной власти конкурс, как правило, используется при замещении должностей федеральной государственной гражданской службы, и, напротив, используется лишь в качестве исключения, при замещении воинских должностей. Это, на наш взгляд, негативно влияет на качество отбора и комплектования Вооруженных Сил РФ, а также препятствует продвижению по службе наиболее подготовленных и достойных кандидатов.

В связи с этим считаем, что необходимо принять Приказ Министра обороны РФ о проведении эксперимента («пилотного проекта») по использованию конкурсных процедур для замещения отдельных категорий воинских должностей.

3) Риски при формировании личного состава Вооруженных Сил РФ, связанные с ограниченным использованием института испытания на военной службе.

Считаем, что необходимо внести соответствующие изменения в название и содержание статьи 24.1 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», которые позволят значительно расширить круг лиц, для которых устанавливается или может устанавливаться испытание на военной службе. Для практической реализации предлагаемых изменений необходимо разработать «Положение об установлении и прохождении испытания (испытательного срока) при замещении воинских должностей в Вооруженных Силах РФ».

4) Риски при внедрении современных антикоррупционных кадровых технологий на различных видах государственной службы. В этом отношении на военной службе необходимо синхронно с государственной гражданской службой осуществлять меры, предусмотренные в этом направлении Указом Президента РФ от 11 августа 2016 г. №403. В частности, необходимо внедрить современные технологии, в том числе до 2018 года методику оценки и систему мониторинга (контроля) эффективности деятельности подразделений воинских частей по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Выявленные нами различные подходы к организации и проведению на государственной гражданской и военной службе таких кадровых технологий, как конкурс, аттестация и испытание, а также к использованию антикоррупционных механизмов свидетельствует о необходимости создания федерального органа по управлению государственной службой РФ. Таким органом может стать Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте РФ, которое будет обладать самостоятельностью с наделением функций контроля, надзора и оперативного исполнения задач по формированию и регулированию системы государственной службы. Цель его создания - системное управление и контроль за процессами организации государственной службы, учитывающие основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы.

Таким образом, обеспечению взаимосвязи государственной гражданской службы и военной службы будут способствовать меры по преодолению обозначенных рисков, связанных с различными подходами к использованию основных кадровых технологий и реализацией средств, предусмотренных законодательством о государственной службе.

Глава 2. Особенности государственной службы России на современном этапе

2.1. Государственная служба и современное российское общество проблемы взаимодействия

Общественное восприятие государственной службы определяется эффективностью государства, т. е. тем, насколько успешно государственный аппарат решает важные для общества и экономики проблемы. Не секрет, что имидж российской государственной службы находится на достаточно низком уровне. Одна из главных причин этого — нацеленность аппарата на решение собственных проблем в ущерб интересам общества. Такое поведение характерно для бюрократии переходного периода, резко отличающейся от других моделей государственной службы.

Так, классическая концепция рациональной бюрократии, возникшая в конце XIX в., основана на принципе политико-административной дихотомии, т. е. отделения функции принятия решений от их исполнения. Главный предмет критики бюрократии — ее незаинтересованность в достижении ее конечного результата. К середине ХХ столетия стало очевидно, что карьерная бюрократия выступает в качестве самостоятельного политического фактора и действует в своих интересах, т. е. нерационально.

Была сделана новая попытка рационализации управления. Это веяние постиндустриального этапа развития общества породило теорию, известную как новое государственное управление — N ew Public Management, или государственный менеджмент. Она была мейнстримом с 1970-х гг. до начала XXI в. Но постепенно стало ясно, что существуют различия между государственным управлением и менеджментом фирм. Уход национального государства из ряда секторов экономики привел не к рыночной конкуренции, а к заполнению этих ниш наднациональной бюрократией и транснациональными корпорациями-монополистами, что получило название «суперрыночное государство».

В настоящее время одни авторы продолжают считать государственный менеджмент идеологией качественного изменения системы государственного управления, а другие указывают, что это лишь набор конкретных технологий. Концептуальные рамки государственного менеджмента размываются 6. В центре внимания государства должны находиться не интересы отдельных «клиентов», а развитие общества в целом. Экономически эффективное рыночное государство представляет угрозу для социальной справедливости. С другой стороны, без эффективного государства достижение этой справедливости невозможно. Таким образом, традиционные модели бюрократии не вполне соответствуют требованиям и вызовам современности.

Это обусловило поиск новой концепции, в качестве которой рассматривается общественно-государственное управление (Good Governance). Данное понятие появилось в 1997 г. в Программе развития ООН. Проект Конституции Европейского союза (Договор о введении Конституции для Европы), подписанный 29 октября 2004 г. и спустя три года пополнивший перечень соглашений об общеевропейской интеграции, предложил включить в список конституционных прав человека новое право — « право на хорошее управление» (right to good administration). Положения этого договора позднее нашли отражение в документах Всемирного банка, МВФ, Европейского союза. Но до настоящего времени единой теории Good Governance не сложилось — существуют различные подходы к его трактовке. Обобщая, можно выделить как главную цель Governance обеспечение государством сбалансированного развития общества посредством разработки и реализации программ и политик во всех сферах. Данная концепция призвана объединить эффективность государства с социальной справедливостью.

Предпосылками реформ госслужбы в русле Governance являются:

1) Сетевой принцип организации (network), предполагающий, что участники объединяются для решения общих проблем. При этом часть участников сети действуют на профессио-нальной основе, а часть являются волонтерами, что задает особый формат кадровой политики.

2) Партнерство как преобладающий тип организации, основанный на существовании горизонтальных связей государства со структурами гражданского общества.

3) Производство общественных благ как основное содержание управления. При этом государство, бизнес, НКО и граждане совместно производят общественные блага и обмениваются ими между собой.

4) Ориентация на ценностные установки, не связанные с рыночным обменом, а напротив, концентрирующиеся на служении, подчинении личного интереса общему (Public Values).

Применительно к реформированию бюрократии концепция Governance находит воплощение в концепте «новой государственной службы» (New Public Service). Это набор норм и практик для реализации гражданских демократических начал в государственном управлении.

За прошедшие годы концепция Governance так и не приобрела теоретической завершенности. Некоторые эксперты считают ее одной из моделей государственного менеджмента, другие — формой «постменеджеризма». Радикальные реформы государственной службы в разных странах завершились частичным возращением к прежним, традиционным формам организации. Вошли в оборот неовеберовская, необюрократическая и постменеджериальная модели государственной службы. Для них характерны основные положения концепции рациональной бюрократии, но со смещением ориентации государственных служащих с обеспечения внутренних процессов в органах власти на реализацию задач общественного развития.

Таким образом, положения рациональной бюрократии интегрируются в современных условиях с идеями Governance. Многими экспертами подчеркивается, что концепции рациональной бюрократии, менеджеризма и общественно-государственного управления не являются этапами эволюции управленческой мысли, и сегодня нельзя считать одну из них более прогрессивной по отношению к другим. Все страны проводят реформирование с опорой на национальную специфику и опыт, отвечающий особенностям экономики и общественной организации. В качестве общей тенденции в развитых странах следует констатировать расширение границ понимания государства, включение в него новых субъектов. Происходит отказ от автономии государства и его институтов, включая государственную службу, в принятии и реализации решений.