Файл: «Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования» (Возникновения и развития государственной службы в России).pdf

3. В конфессиональной (религиозной) правовой системе государственная служба реализуется только строго на основе религии.

4. На африканскую правовую систему оказала воздействие континентальная и англо-саксонская правовые системы, в результате которого формы гражданской службы в разных африканских странах достаточно различаются^[11]13.

Континентальная форма государственной службы характерна для таких стран, как Франция, Германия и Япония. Прием на государственную службу осуществляется по конкурсному отбору на основании принципа равенства всех претендентов. Обязательными требованиями при приеме являются наличие базового образования и специальное предварительное обучение.

Организация государственной службы Франции базируется на принятии государственной службы как специфичной, отличной от всех других профессии, требующей от человека определенных качеств и полной отдачи в служении государству. Одновременно с этим она позволяет служащему быть уверенным, что добросовестное исполнение им служебных обязанностей гарантирует ему соответствующие материальные гарантии и карьерный рост. Большой ролью в системе формирования госслужащих обладают высшие лица государства, например, президент имеет право назначать на основные государственные должности тех или иных служащих или передает свое право премьер-министру. Вместе с тем он утверждает некоторые назначения, которые были сделаны министрами, осуществляет управление межведомственным штатом гражданских служащих, а также в целом отвечает за политику в сфере государственной службы.

Следует обратить внимание на то, что при принятии на государственную службу Германии действует принцип равных возможностей, т.е. назначение осуществляется на основании со способностями и профессиональным уровнем кандидата. Одновременно с этим существует запрет дискриминации по происхождению, вероисповеданию, пола, расы, а также по религиозным или политическим мотивам.

Англосаксонская модель осуществляется в США, Великобритании и Канаде. Прием на государственную службу происходит в соответствии с итогом письменного экзамена общего вида. Вся система приема, обучения и продвижения по службе организуется таким образом, чтобы сформировать тип профессионального управленца широкого профиля.

В конфессиональных правовых системах основной чертой деятельности государственных служащих является ориентация на формирование обязанностей служащих-верующих при отдельном значении закрепленных за чиновником социальных преимуществ^[12]14.

Профессиональная служебная деятельность на должности государственной гражданской службы Российской Федерации осуществляется государственным гражданским служащим РФ на основании акта о назначении на должность гражданской службы и служебного контракта.

Изданию акта о назначении на должность гражданской службы и, соответственно, заключению служебного контракта предшествует факт определения представителем нанимателя правового основания замещения должности гражданской службы^[13]15.

В Конституциях отдельных государств Европы, Центральной и Северной Америки уделено внимание роли государственной службы, правовому положению государственных служащих, а также условиям привлечения к ответственности. Данной теме посвящены как отдельные разделы (в Мексике, Гондурасе), так и конкретные статьи (в Гватемале, в Португалии).

В конституционном законодательстве отдельных стран содержится само определение государственной службы и государственных служащих. Например, Конституция Гватемалы устанавливает, что «государственными служащими считаются исключительно служащие государственной администрации и не являются ими лица, которые находятся на службе политических партий, организаций или каких-либо лиц»^[14]16.

В наибольшей степени регламентированным вопросом в области государственной службы и положения государственных служащих будет вопрос привлечения к ответственности. Конституции отдельных стран уделяют указанному вопросу отдельные главы. Например, глава 4 Конституции Мексики «Об ответственности государственных служащих и о государственном имуществе», в Конституции Гондураса две главы: глава 5 «Ответственность государственных служащих» и глава 13 «Ответственность государства и государственных служащих» и т.д.^[15]17.

В Конституции Российской Федерации о государственной службе говорится лишь один раз в статье 32, закрепляющей право граждан России на равный доступ к государственной службе. Все вопросы, регулирующие порядок прохождения государственной службы регулируются федеральными законами, большим числом подзаконных нормативных правовых актов. Самыми значимыми из них являются Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе». В числе подзаконных актов, например можно назвать Указ Президента РФ от 04.12.2009 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров».

Необходимо обратить внимание на то, что до настоящего времени законодательные акты о государственной гражданской службе, регламентирующие правовой статус лиц, замещающих должности государственной гражданской службы России, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации, не имеют системного характера. В федеральном законодательстве отражены только полномочия Правительства РФ по назначению на должности и освобождению от должностей в органах, находящихся в ведении Правительства РФ. Порядок прохождения государственной гражданской службы лицами, назначаемыми на должность Правительством России, на законодательном уровне не урегулирован, акты, устанавливающие некоторые особенности выполнения государственной службы, имеют подзаконный характер, не систематизированы.

В отдельных государствах имеет место выделение государственных служащих, назначаемых на должность главой государства или правительством, в отдельную группу или категорию служащих - политические государственные служащие (например, в Казахстане).

Для этой категории специфичны следующие черты:

- определенный порядок замещения должности, а именно путем назначения главой государства;

- определенные функции, которые реализуются в пределах замещаемой должности;

- ведение определенного перечня должностей, назначаемых Главой государства (Республика Беларусь).

Также страны различаются по порядку проведения и содержанию конкурсных процедур. Разнообразие последних ставится в зависимость от того, входит ли кандидат на замещаемую должность в кадровый резерв, что несомненно оказывает большую роль в развитии государственной службы.

Как уже говорилось, в соответствии с положениями Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» поступление лица на гражданскую службу в целях замещения должности реализуется на основании итогов конкурса. В тоже время из этой общей установки есть исключение, на основании которого конкурс не проводится в случае, когда на должность назначены руководители Президентом или Правительством РФ.

В целях совершенствования российского законодательства, регламентирующего служебные отношения, считаем необходимым осуществление следующих мер:

1) в некоторых случаях, например при формировании кадрового резерва в органах, находящихся в ведении Правительства в отношении должностей гражданской службы категории «руководители», назначение на которые осуществляются Правительством РФ, осуществлять конкурс на основании решения Председателя Правительства РФ;

2) указанное правомочие Председателя Правительства РФ установить в ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Российской Федерации следует прибегнуть к опыту некоторых зарубежных стран и закрепить в Конституции перечень вопросов, регламентирующих государственную службу и статус государственного служащего, в том числе основания привлечения их к ответственности за неэффективное выполнение возложенных на них обязанностей.

Закон о системе государственной службы Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ закрепляет основные принципы построения, организации и функционировании всех видов государственной службы в Российской Федерации, одним из которых является принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, которые согласно статьям 2 и 18 Конституции РФ признаются высшей ценностью. Государственная служба связана с целями государственного управления. (См. Байнова, с. 50) Соответственно соблюдение этого принципа не только обязанность государства в лице государственных служащих, но и главный смысл их деятельности. При этом уровень доверия к институту государственной службы за годы ее реформирования, несмотря на реальные изменения в сторону открытости и доступности информации о государственной службе и деятельности служащих, не существенно вырос (См. Фролова Е.В., 2013). Современная государственная служба рассматривает граждан как потребителей государственных услуг: гражданин из статуса «просящего» переходит в статус «клиента» государственных учреждений. Многие технологии из менеджмента и даже маркетинга перенимаются и адаптируются для института государственной службы в России.

В мире сложились две основные системы государственной службы: открытая и закрытая. Стоит рассмотреть подробнее опыт зарубежных стран для того, чтобы выделить перспективы проводимых реформ государственной службы и понять, к какой системе можно отнести современную государственную службу в России (Масликов В.А. 2008, с. 214-217).

Открытая система государственной службы характерна для англосаксонских государств и отличается:

- отсутствием четко организованной системы нормативно-правового регулирования служебных отношений;

- открытой конкурсной системой отбора кадров на государственную гражданскую службу;

- зависимостью оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного служащего;

- упрощенной процедурой увольнения.

Одним из примеров подобной организации государственной службы является служба США, характерной особенностью которой является то, что она исторически сложилась не на правовой базе, а на политическом опыте.

Так вплоть до середины XIX в. в США не было принято ни одного акта, определяющего порядок формирования кадров федеральных учреждений. До настоящего времени в Конституции США не прописан не прописан вопрос построения государственной службы в штатах и местном самоуправлении, в результате чего организация их служебной деятельности относится к ведению властей штатов и местного самоуправления.

Первым, кто стал законодательно формировать федеральную государственную службу в США, в частности закрепил порядок замещения и назначения на должности государственной службы, был первый Президент Дж. Вашингтон, так как он строил свою администрацию с самого начала без юридической основы. При этом методы деятельности, принципы набора служащих на государственные должности, а также место бюрократии в обществе оставил прежними, существовавшими при колониальном периоде.

В 1883 г. по образцу европейской «рациональной» бюрократии в США была введена единая система должностей государственной службы с соответствующими окладами и квалификационными экзаменами. Только в 1939 г. Конгресс принял Закон, запрещающий государственным служащим участвовать в избирательных компаниях и использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии. А в 1978-1979 гг. была проведена реформа государственной службы, и был принят Закон о государственной службе. Существенным образом изменился статус государственного служащего путем введения принципов «системы заслуг», введения аттестации кадров, контроля результативности деятельности государственных служащих, сформировалась система органов управления государственной службой США, которая функционирует по настоящее время, а также была учреждена система формирования кадрового резерва высшей административно-политической элиты.

Итак, к государственным служащим в США относится любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета, бюджета штатов или органов местного самоуправления, другими словами – это все служащие общественного сектора: и должностные лица органов власти, и преподаватели государственных учебных заведений, и сотрудники сферы ЖКХ, и вспомогательно-технический персонал. Тем самым законодатель подчеркнул, что все эти лица, занятые в государственном секторе, являются представителями одного единого социального слоя.