Файл: «Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования» (Возникновения и развития государственной службы в России).pdf

− реализовать полное обеспечение политических руководителей государства аппаратными услугами в сфере информативных, хозяйственных, организационных, технологических, и других разнообразных государственных функций;

− реализовывать разнообразные услуги для населения государства – информационно-коммуникативные, защитные, административные и т.д [5].

При этом отношение к институту государственной службы как к аппаратному процессу обеспечения политики значительно ограничивает его потенциал.

Как показывает практика государственного развития, институт государственной службы является сложным явлением, который следует рассматривать в качестве комплексного социокультурного, политико-административного и правового образования, существенно и разнопланово влияющего на субъектов, сущность, характер и качество реализации государственной политики.

Следовательно, в рамках данного исследования, государственная служба будет рассматриваться в качестве института ведения публичных дел, реализации законов и функций управления государственным развитием.

Государственная служба реализована через систему административных органов, задействованных в реализации государственно – политической концепции развития государства и активно взаимодействующих как с различными государственно-политическими институтами, так и с обществом и экономическими субъектами. При этом в качестве исторически первичного предназначения государственной службы следует рассматривать предназначение быть механизмом реализации властных решений, т.е. воздействовать но соответствующий объект управления по схеме «сверху вниз», в интересах государственной власти.

Действительно, во всех исторических этапах развития государства формирование института государственной службы обуславливается необходимостью субъектов государственной власти осуществлять свои решения на практике.

В процессе деятельности госслужащие постоянно взаимодействуют с различными слоями общественности, и тем самым формирую обратный контур управления, «снизу вверх». В рамках этого процесса формируется такой аспект становления института государственной службы как формирование канала для государственной власти получения информации о реальных потребностях и интересах общественности, выступая посредником общественного интереса к публичным властям.

Текущая концепция государственной службы как публично-правового института выражается в следующих основных положениях, формирующих область реализации:

1. Население (народ) выступает в качестве единственного источника государственной власти и является носителем суверенитета, который передает часть полномочии по управлению разбитием государства различным институтам государственно-политического управлению и аппарату государственных служащих.

2. Граждане государства имеют право на допуск на общих основаниях в кадровый состав государственной службы.

3. Государственная служба находится в сфере реализации публичного контроля и должна быть информационно открытой.

4. Государственная служба является правовым институтом и регламентирована действующим законодательством.

Следовательно, государственная служба является одновременно институтом реализации публичных дел, институтом применения законов и институтом реализации функций государства.

В итоге можно сделать вывод, что институт государственной службы в современной России требует дальнейшего развития, формирования системы подбора кадров и кадрового резерва^[5]9.

1.2. Система государственной службы России: состояние и тенденции развития.

Организационно-управленческую основу любого государства составляет государственный аппарат (система органов власти и институт государственной службы).

С распадом СССР на повестку дня встал вопрос о создании нового административного аппарата, соответствующего заявленным целям государственного строительства. Необходимо было внедрить на практике бюрократические принципы организации государственного управления, свободного от партийного и идеологического диктата.

В первые постсоветские годы происходил поиск модели государственной службы РФ, которая бы в полной мере соответствовала образу демократического и правового государства. Данный процесс со всеми его противоречиями обстоятельно и в деталях исследован в научной литературе. Отмечалась необходимость выбора и научного обоснования концепции государственной службы РФ. Как подчёркивает Г.А. Борщевский, становление системы государственного управления в Российской Федерации происходило в трудных условиях экономических и политических кризисов 1990-х годов.

Правовое оформление новой модели государственной службы было осуществлено с принятием Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». При всей значимости данного правового акта, выделим основной его недостаток, связанный со сведением института государственной службы исключительно к его гражданской составляющей.

Тем самым, за пределами государственной службы фактически оказались военная служба, служба в правоохранительных органах и т.д. В связи с этим в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации в числе проблем, характеризующих современное состояние государственной службы РФ, особо выделялось отсутствие целостной системы государственной службы. Поэтому в качестве одной из целей реформирования государственной службы ставилось создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации. Для её достижения нужно было решить ряд задач, в том числе, определить виды государственной службы и их законодательно урегулировать, создать комплексную нормативную правовую основу регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Одна из поставленных задач была достаточно оперативно решена с принятием Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — ФЗ-58). В нём были определены виды государственной службы РФ - государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.

По мнению Д.И. Романова: «под видом государственной службы понимается её специализация по содержанию, которая, в свою очередь, обусловливается целями и функциями соответствующих государственных органов и производна от них». При этом концептуальное значение имеет методологический подход, согласно которому государственная служба едина по своей правовой природе и различна по решаемым задачам. Из этого следует ее дифференциация по различным направлениям деятельности государства и соответственно дробление ее на виды.

Поскольку Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ носил рамочный характер, предполагалось, что для развития его положений будет принято три закона о видах государственной службы. Но если первый из них - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее «Закон о гражданской службе») [14] - вступил в силу практически через год, то принятие законов о военной службе и правоохранительной службе затягивалось. На это обращалось внимание не только в научной литературе, но и в официальных документах политического руководства страны. Так, в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» ставилась задача: совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы.

Однако и после такого «напоминания» со стороны Президента РФ, отечественные законодатели до сих пор не приняли закон о военной службе как виде государственной службы. Более того, закон о правоохранительной службе вообще не будет принят в силу того, что с 2016 года норма ФЗ-58 о правоохранительной службе как виде государственной службе утратила силу и вместо неё включено положение о государственной службе иных видов.

Осталась практически не решенной ещё одна из основных задач федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», касающаяся обеспечения взаимосвязи видов государственной службы.

В литературе отмечается, что в настоящее время в РФ наблюдается отсутствие системности в формировании государственной службы, специального федерального органа по ее управлению.

В итоге, как констатирует Г.А. Борщевский, хотя в действующем законодательстве и установлен принцип единства системы государственной службы, практика показывает, что данное единство фактически не реализуется. Это приводит к тому, что каждая часть государственного механизма развивается автономно, без общего плана и, зачастую, в ущерб другим элементам.

Мало того, политическое руководство страны фактически отказалось от дальнейшего развития государственной службы РФ как системы на основе программно-целевого метода. В связи с этим был принят Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. №403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы», который, как видно, касается лишь одного вида государственной службы. В этих условиях необходим поиск эффективных механизмов обеспечения взаимосвязи государственной гражданской службы и иных видов государственной службы.

Как известно, этот аспект системы государственной службы регулируется нормой ст. 6 «Закона о гражданской службе», в которой сказано, что взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

3) учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

В литературе подчёркивается, что взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы функционирования.

Рассмотрим более подробно вопрос о взаимосвязи государственной гражданской службы и военной службы. Как представляется, их взаимосвязь, в большей степени, обеспечивается благодаря реализации таких принципов построения и функционирования государственной службы, как единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; равный доступ граждан к государственной службе; профессионализм и компетентность государственных служащих.

Из обозначенных в законодательстве средств обеспечения взаимосвязи данных видов государственной службы, не вызывает каких либо проблем на практике, пожалуй, лишь учет стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы. Что касается остальных средств обеспечения взаимосвязи государственной гражданской службы и военной службы, то некоторые из них носят декларативный характер, либо же не имеют реального механизма реализации.

В наибольшей степени это касается такого средства, как соотносительность основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий. Прежде всего, из текста «Закона о гражданской службе» неясно, каковы пределы этой соотносительности. Но главное же заключается в том, что на практике не обеспечена соотносительность размеров оплаты труда военнослужащих и служащих иных силовых структур, с одной стороны, и государственных гражданских служащих, с другой. Действительно, за последние годы имели место случаи увеличения (порой, весьма существенного) денежного содержания военнослужащим, тогда как оно не повышалось у гражданских служащих. На наш взгляд, это не допустимо в силу требований о соотносительности размеров оплаты труда государственных служащих. В связи с этим считаем необходимым установить в законодательстве норму о том, что увеличение денежного содержания служащим одного вида государственной службы в обязательном порядке влечет увеличение денежного содержания (в определенной пропорции) служащим других видов государственной службы.