Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления (Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в РФ).pdf

Согласно п. 3 ст. 20 Федерального закона 131-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Фактически установлено ограничение ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за осуществление переданных им государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (пункт 3 статьи 21 названного закона).

Контроль по проведению конкурсов при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд осуществляется на федеральном уровне Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по оборонному заказу, Министерством экономического развития и торговли РФ, Счетной палатой РФ [6].

Основными формами осуществления контроля по проведению конкурсов является проведение плановых и внеплановых проверок.

В случае установления при проведении проверки факта совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения, федеральная антимонопольная служба рассматривает дело об административном правонарушении в соответствии со статьей 23.66 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В случае установления при проведении проверки факта совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки преступления, Федеральная антимонопольная служба передает информацию и материалы в соответствующие правоохранительные органы и органы прокуратуры РФ для решения вопроса о возбуждении уголовных дел.

Административный контроль и надзор. Функции отраслевого контроля осуществляют федеральные службы, специально созданные для контрольно-надзорной деятельности (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная миграционная служба и др.). Так или иначе, их контроль затрагивает и деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. В последнее время федеральными законами усилены контрольные функции органов государственной власти в некоторых сферах деятельности органов местного самоуправления.

Контрольные мероприятия проводятся в соответствии с ежегодным планом, утверждаемым руководителем органа, осуществляющего государственный контроль. Плановые контрольные мероприятия в отношении одного органа регулирования проводятся 1 раз в год. Внеплановые контрольные мероприятия могут проводиться по решению органов, осуществляющих государственный контроль, на основании обращений органов государственной власти, органов местного самоуправления, граждан и организаций.

Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью бюджетного процесса, как на государственном, так и на муниципальном уровне. В зависимости от уровня проведения финансовый контроль может быть государственным, муниципальным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским).

Основными формами финансового контроля являются: ревизия, проверка, надзор и экспертиза нормативно-правовых актов и иных документов (в том числе их проектов). В случае выявления нарушений финансовой дисциплины могут быть применены разные меру принуждения, вплоть до уголовной ответственности [18].

Также к одной из форм государственного контроля за законностью актов местного самоуправления можно отнести государственную регистрацию уставов муниципальных образований, осуществляемую органами юстиции. Органы государственной власти, фактически проводя правовую экспертизу уставов, исполняют конституционную обязанность государства по защите прав и свобод человека и гражданина, а также по обеспечению режима законности и правопорядка. Регистрация уставов муниципальных образований предусматривает проверку их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъектов Российской Федерации.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон от 21 июля 2005 года №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Государственная регистрация устава муниципального образования необходима для включения муниципального образования в единый федеральный реестр муниципальных образований, для приобретения соответствующими органами местного самоуправления прав юридических лиц [8].

Кроме уставов муниципальных образований органы местного самоуправления принимают другие муниципальные правовые акты. Эти акты публикуются в муниципальных средствах массовой информации, имеющих ограниченный тираж, а в сельской местности, как правило, вообще не публикуются. Свободного доступа граждан к ним нет. В результате внешний контроль за их соответствием федеральному и региональному законодательству отсутствует, поэтому практика издания незаконных решений муниципальных органов не сокращается.

В связи с этим представляется целесообразным ведение регистра за счет средств бюджета субъекта Российской федерации. Для организационно-технического обеспечения данной работы потребуются значительные бюджетные средства. В целях формирования единого информационно-правового поля в Российской Федерации предусмотреть проведение указанной работы на условиях софинансирования [15].

Отрешение от должности главы муниципального образования и главы администрации. В статье 74 Федерального закона 131-ФЗ предусматривается возможность отрешения от должности высших должностных лиц муниципального образования - главы муниципального образования и главы администрации. Впервые предусматривается возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации, т.е. невыборного лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Обращает на себя внимание определенная противоречивость законодательства о местном самоуправлении и о муниципальной службе, которое не предусматривает такой вид увольнения муниципального служащего, как отрешение от должности.

Роспуск выборного органа местного самоуправления. Статьей 73 Федерального закона №131-ФЗ предусматривается ответственность представительного органа местного самоуправления перед государством. В соответствии с первоначальной редакции статьи основанием ответственности являлось принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Данное противоречие должно быть установлено в судебном порядке. Ответственность не наступает, если представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. По истечении указанного срока высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования [6].

В законе не предусмотрен срок давности для привлечения к ответственности, не указаны сроки рассмотрения законодательным органом закона о роспуске представительного органа. На практике, как известно, согласно уставам субъектов РФ законы принимаются в двух чтениях, при этом, как правило, первое и второе чтения разведены по разным сессиям (временной интервал при этом может достигать трех месяцев). Было бы правильным законодательно закрепить предельный срок рассмотрения закона о роспуске.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Временное государственное управление. В литературе эту санкцию иногда называют банкротством муниципального образования.

В настоящее время на основании пункта 1 статьи 75 Федерального закона 131-ФЗ отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случае:

- если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с федеральным законодательством;

- если вследствие решений, действий (бездействия) органов (местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

- если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом [6].

Процедура введения временного осуществления полномочий органов местного самоуправления требует дальнейшей детализации. В частности, нет ясности в том, на основании каких критериев арбитражный суд субъекта РФ будет определять, что задолженность возникла вследствие действий местных органов, а не по объективным критериям; непонятно, почему сохраняется деятельность представительного органа, который утверждает бюджет - ведь именно его деятельность может явиться причиной создавшейся ситуации.

Так же следует уточнить основания изъятия соответствующих полномочий в случае нецелевого использования бюджетных средств, так как в ряде случаев нецелевое использование является вынужденной мерой.

На основании вышеизложенного, следует выделить двоичный характер воздействия органов государственной власти на местное самоуправление. С одной стороны, органы государственной власти обязаны содействовать развитию местного самоуправления, а с другой - местное самоуправление должно осуществляться в рамках закона, в случае его нарушения органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность не только перед местным сообществом, но и перед государством. Однако формы и методы государственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления нуждаются в совершенствовании и детализации.

1.2 Внутренний контроль в органах местного самоуправления

Внутренний контроль в органах местного самоуправления - это разновидность контроля, осуществляемого на муниципальном уровне. Контрольными полномочиями могут обладать органы местного самоуправления, их структурные подразделения, должностные лица [13].

Контрольные полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Следует полагать, что представительный орган играет роль главного контролера, имея контрольные функции, может руководить местной администрацией и осуществлять контроль за деятельностью ее структурных подразделений и должностных лиц. В случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа, он имеет некоторые контрольные полномочия организационного содержания по отношению к депутатам и представительному органу в целом. Администрация (в лице должностных лиц - руководителей структурных подразделений) в свою очередь осуществляет контроль над деятельностью нижестоящих структурных подразделений органов местного самоуправления, и за деятельностью муниципальных предприятий, учреждений и организаций.