Файл: Совершенствование кадрового менеджмента в системе государственной гражданской службы: тенденции и приоритеты (на примере Яковлевской территориальной администрации).pdf

• недооценку в определенных властных кругах важности формирования системы управления государственной службой на этапе ее реформирования и развития;
• отсутствие общепризнанной и верифицированной для России модели управления государственной службой;
• отсутствие разработанного и апробированного механизма управления государственной службой, слабое понимание его сущности;
• затянувшиеся споры о необходимости полномочного федерального государственного органа по управлению государственной службой и фактическое отсутствие его.

Сравнительный анализ нормативных документов, регламентирующих деятельность структур, занимающихся вопросами государственной службы и кадров, а также практики их работы, выявил следующие общие недостатки:

• отсутствие координации и дублирование функций по уровням, видам государственной службы и ветвям власти;
• не приоритетность вопросов организации и развития государственной службы в перечне функций кадровых управлений или департаментов; функции совершенствования организации государственной службы или не зафиксированы в нормативных правовых документах, или не выполняются в должной мере;
• недооценка значения работы по совершенствованию организационных и кадровых структур государственных органов, управленческих технологий и информационных процессов;
• отсутствие программ и мер контроля совершенствования системы управления государственной службой РФ.

Необходимо признать, что на сегодняшний день, несмотря на принимаемые меры, государственные структуры пока не смогли коренным образом повлиять на повышение качества и эффективности организации и функционирования государственной службы Российской Федерации.

Невысокую результативность деятельности существующих органов управления государственной службой предопределили следующие факторы:

• их сравнительно низкий правовой статус в системе органов государственной власти Российской Федерации;
• незначительные полномочия указанных структур и особенно отсутствие у них распорядительных функций;
• некачественный подбор и слабая профессиональная подготовка кадровых работников. В управлениях и отделах государственной службы и кадров должны работать профессионалы высшей квалификации.

Исследование существующей системы управления государственной службой Российской Федерации позволило выявить следующие причины неэффективности механизма управления государственной службой:

• использование децентрализованной модели управления государственной службой − придание органам управления государственной службой только консультативных, методических и совещательных функций;
• недостаточная разработанность нормативно-правовой (в том числе процессуальной) базы управления государственной службой;
• отсутствие юридически закрепленной и утвержденной на высшем уровне концепции государственной кадровой политики в сфере государственной службы;
• не разработанность концепции управления государственной службой России как системы теоретических взглядов, принципов и идей, слабость научной базы исследования проблемы;
• малая востребованность научных разработок со стороны властных структур;
• неразвитость, неопределенность и архаизм организационной структуры управления государственной службы на федеральном и региональном уровнях;
• непрозрачность кадровой работы в системе государственной службы;
• отсутствие разработанных и утвержденных комплексных программ совершенствования системы управления государственной службой, как на федеральном, так и на региональном уровне;
• устаревшие технологии управления государственной службой и ее персоналом;
• смешение и дублирование функций органов управления государственной службой и кадровых служб государственных органов;
• слабость контроля над государственной службой и органами управления государственным аппаратом, в том числе со стороны государственных органов и должностных лиц, а особенно структур гражданского общества;
• недостаточное финансирование системы управления государственной службой.

Условия и пути создания современной системы управления государственной службой Российской Федерации. Существуют приоритетные направления решения вышеназванных проблем.

Создание юридически развитой нормативно-правовой базы системы управления государственной службой. Такая база должна отвечать требованиям сегодняшнего уровня развития государства и общества, современным международным стандартам и исключать пробелы и противоречия в законодательстве.

Изучение нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы государственной службы и управления ею, позволяет увидеть эволюцию взглядов законодателя на эту проблему.

Анализ федерального законодательства показывает, как тенденцию заметное усиление внимания политического руководства вопросам управления государственной службой. Отчетливо видна позитивная направленность придания системе управления государственной службой РФ не только совещательно-консультативных и координационных, но и контрольных, распорядительных функций.

Кроме того, в нормативных правовых актах законодатель не разделяет такие теоретические понятия, как цели, задачи и функции системы управления государственной службы. Отсутствуют принципы управления государственной службой. А это необходимо для того, чтобы юридически строго определить полномочия органов управления государственной службой.

Наконец, главный, на наш взгляд, пробел в действующем законодательстве о системе управления государственной службой − отсутствие не только правового акта, а хотя бы нормы, определяющей правовой статус и полномочия субъекта управления государственной службой, прежде всего федерального. Без государственного органа по управлению государственной службой с четко определенными полномочиями и правовым статусом создать эффективную систему управления невозможно. Этому учит и отечественный и зарубежный исторический опыт, в том числе опыт Украины и Казахстана где органы управления государственной службой существуют и действуют.

Формирование организационных основ системы управления государственной службой РФ, и прежде всего ее организационной модели. В сущности, это вопрос о федеральном государственном органе по управлению государственной службой и аналогичных органах в субъектах РФ.

Основная цель создания и реализации организационной модели управления состоит в том, чтобы в строгом соответствии с Конституцией РФ добиться системности и управляемости государственной службы, как по уровням, так и ветвям власти, обеспечив одновременно и известную степень централизма, и демократию управления.

Итак, России нужна новая модель органов управления государственной службой, поскольку старая доказала свою несостоятельность. Должен активно функционировать коллегиальный координационный орган при Президенте России и обеспечивающая его штатная, исполнительно-распорядительная структура в рамках президентской Администрации.

Структурно федеральный орган по управлению государственной службой мог бы состоять из трех департаментов (отделов): нормативно-правового обеспечения государственной службы, организационно-кадрового обеспечения государственной службы и контрольно-инспекторского департамента. Это должна быть эффективная система управления, совмещающая централизованные и совещательные начала, способная навести порядок в государственной службе.

Данная структура вполне конституционна, поскольку в полной мере соответствует ст. 80 Конституции РФ, которая требует, чтобы Президент страны обеспечил согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти [1].

Таким способом будет выстроена целостная система централизованного управления федеральной государственной службой и частично централизованного (конвенционального) управления гражданской службой субъектов Российской Федерации.

Надо также отметить, что время, когда государственная служба субъектов РФ находилась в их абсолютном ведении, ушло в прошлое. Теперь согласно п. 4 ст. 2 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ правовое регулирование государственной гражданской службы, а значит, и системы управления ею находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.[5]. Поэтому было бы целесообразно предложить единую модель органов управления государственной службой субъектов РФ. Важно, чтобы и концептуально и нормативно органы по управлению государственной службой субъектов Федерации не отличались от федерального органа. Эти меры ударят по структурной расхлябанности, кадровому волюнтаризму, коррупции и другим негативным явлениям в управлении административной властью в регионах.

Выбор и внедрение в практику функциональной модели управления государственной службой РФ. От того, какая будет выбрана форма управленческой системы в сфере государственной службы, зависит очень многое. Зарубежный опыт использует три основные функциональные модели управления государственной службой:

• централизованную;
• частично централизованную;
• децентрализованную (либеральную).

Централизованная модель чаще встречается в государствах, тяготеющих к авторитарному стилю правления. Децентрализованная модель характерна для государств с либеральным политическим режимом.

Сущность функциональной модели системы управления зависит от того, на какой элемент в системе управления мы делаем акцент. От этого будет зависеть уровень централизации управляющего начала. А. Файоль еще в начале прошлого века определил, как минимум пять элементов такого феномена как «управление». Поэтому если мы в процессе управления государственной службой будем делать акцент на организационные, распорядительные, контрольные функции, то получим централизованную модель.

Если же во главе угла политического руководства будут стоять координационные, информационно-аналитические, научно-методические функции, то перед нами частично централизованная модель управления. И наконец, децентрализованная модель управления характеризуется совещательными, рекомендательными, консультативными функциями. В итоге скажем, что на переходном этапе развития государства и общества нам предпочтительнее централизованная модель управления государственной службой, а далее — частично централизованная.

В Российской Федерации в 1995 г. была создана фактически децентрализованная, либеральная модель управления институтом государственной службы. И это понятно: после эпохи тоталитаризма молодое демократическое государство тянулось к либеральным началам. Но время показало, что для России более предпочтительна вторая модель — частично централизованная. Она хорошо работает в условиях нормального, стабильного развития государства и общества Россия сегодня находится в ситуации экономического и социального кризиса. В этих условиях, целесообразно временно, на период стабилизации, взять на вооружение централизованную модель управления государственной службой. И она, наладив систему государственной службы и управления, станет важнейшим условием вывода страны из кризисного состояния. Правда при этом есть опасность узурпации управленческой власти.

Выработка, усвоение и практическое применение руководящими кадрами механизма управления государственной службой. Исследование механизма управления государственной службой является в современной теории государственного управления одной из значимых задач в силу своей актуальности и новизны. Механизм управления государственной службой – это система научно-теоретической, нормативно-правовой, организационно- кадровой и технологической деятельности субъектов управления (государственные органы, должностные лица кадровые службы), осуществляемая через управленческий процесс и направленная на объект управления (государственная служба).

Структурно механизм управления государственной службой − это многоуровневое явление, включающее в себя как минимум четыре уровня.

Верхний уровень механизма управления занимает концепция управления государственной службой, представляющая собой систему теоретических положений, идей и принципов регулирования государственной службы. Второй уровень − это существующая нормативно-правовая база, регулирующая систему управления государственной службой. Третий уровень является структурно-организационным, т.е. это реально действующие в системе государственной власти специальные органы управления государственной службой и лица, замещающие руководящие должности в этих органах. Это центральное звено в механизме управления, которое приводит сам механизм в движение. И четвертый, самый нижний, но наиболее широкий уровень в механизме управления государственной службой − технологический. Он представляет собой процессы, формы и методы управления государственной службой и ее персоналом. Чем совершеннее технологии и современнее методы управления государственным аппаратом, тем эффективнее вся система государственной службы.