Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления-теоретические аспекты.pdf

ВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Контрольной функцией наделены все органы государственной власти и местного самоуправления в рамках компетенции, которая закреплена за ними Конституцией Российской Федерации, уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, что предусматривает их самостоятельность при осуществлении данной функции и специфические формы ее реализации для каждого из них. Реализация местного самоуправления невозможна без осуществления различных форм контроля.

В данной связи вопрос осуществления контроля над деятельностью органов муниципального и государственного управления приобретает особую актуальность.

Работа контрольных органов должна быть организована таким образом, чтобы в системе исполнительной власти на всех ее уровнях совершенствовалась управляемость. Исполнение решений, принимаемых на данных уровнях, должно быть неукоснительным. При этом все решения, которые принимаются вышестоящими органами в рамках их компетенции, должны обязательно исполняться нижестоящими структурами. Все должные лица должны находиться под контролем. Невозможно реализовать какие-либо меры, если регулярно не отслеживать, насколько сделанное соответствует установленным целям.

Степень изученности проблемы. Проблема контроля управления в органах муниципального самоуправления сегодня активно исследуется многими отечественными учеными. К их числу относятся Атаманчук В.Г., Иванов В.В., Коробова А.Н., Шумянкова Н.В. и многие другие ученые. Однако их труды в большей степени анализируют процессы государственного или регионального уровня. Но, практика отдельно взятых органов муниципального самоуправления, базируясь на единых теоретических основах контроля управления все же носит индивидуальный характер и является важной и многогранной проблемой.

Объектом исследования является управление организационной и контрольной работой органов муниципального управления.

Предметом исследования выступает практика организации способов и форм контроля над исполнением компетенций по решению вопросов, носящихся муниципальное значение.

Цель исследования заключается в проведении анализа теоретических аспектов контроля над деятельностью органов местного управления.

Для того чтобы достичь поставленной цели нужно решить ряд следующих задач:

- рассмотреть направления государственного контроля над деятельностью органов муниципального самоуправления и организацию общественного контроля над деятельностью органов и должностных лиц органов муниципального самоуправления;

- установить ключевые аспекты внутреннего контроля в структурах муниципального самоуправления;

- на примере города Краснодара проанализировать организацию деятельности Администрации Краснодарского городского округа, структуру и функции Управления организационной и контрольной работы Администрации города Краснодар;

- провести анализ деятельности Управления организационной и контрольной работы Администрации г. Краснодара.

Методологической основой работы выступает системный подход.

Методы исследования: метода анализа и синтеза, метод анализа документов, статистический метод.

Теоретической основой исследования стали научные работы Выдрина И.В., Кокотова А.Н., Глазуновой Н.И., Князева С.Д., Нарутто С., Шугриной Е.С.

Структура работы. Настоящая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ГЛАВА 1. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РФ.

1.1 Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления

Конституционная формула о том, что муниципальное самоуправление в рамках своих компетенций является самостоятельной структурой, и органы муниципального самоуправления не входят в состав системы органов государственной власти, не является свидетельством, что органы местного самоуправления являются полностью самостоятельными структурами и не подпадают под контрольно-надзорную деятельность государственного аппарата власти.

В ст.15 Конституции РФ говорится об обязанности соблюдения структурами муниципального самоуправления Конституции РФ и действующего законодательства^[1]. К числу форм обеспечения законности в рамках деятельности органов муниципального самоуправления относится:

- исполнение норм действующих законов;

- действие строго в пределах своих компетенций;

- доступность к сведениям о деятельности структур муниципального самоуправления;

- обязанность решать различные проблемы граждан;

- беспрекословно соблюдать требования устава муниципального образования и т.д.

Все выше перечисленное обуславливает необходимость организации государственного контроля над деятельностью структур муниципального самоуправления.

В области муниципального самоуправления объектами контроля выступают структуры муниципального самоуправления, а также принимаемые ими акты, решения, которые были приняты населением муниципалитета на референдуме, решения структур федеральной власти в отношении муниципалитетов.

К числу субъектов контрольной деятельности относятся: граждане, проживающие на территории муниципального образования; структуры местного самоуправления; органы федеральной власти и ее субъектов РФ; органы, которые осуществляют контрольную и надзорную деятельность; судебные органы.

Контроль в области муниципального управления основывается на принципах законности, правовой определенности, принципах соразмерности.

В Федеральном законе, вступившем в действие 6.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2-е статьи посвящены именно государственному контролю над реализацией органами муниципального самоуправления отдельно взятых государственных компетенций. В ст. 21 отмечается, что контроль может осуществляться не только над делегированными полномочиями, но и над применением выделенных на данные цели материальных ресурсов и финансовых средств. Согласно содержанию ст. 77 Федерального закона №131-ФЗ представительные органы федеральной власти осуществляют контроль над осуществлением органами и должностными лицами муниципалитета делегированных им отдельных государственных компетенций. Фактически не установлена процедура осуществления контроля над деятельностью органов и должностных лиц муниципалитетов. Отмечается только то, что органы муниципалитета никоим образом не должны препятствовать осуществлению контроля^[2].

Так, согласно содержанию ч.2 ст. 5 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона №131-ФЗ реализация контрольных полномочий органами федеральной власти, органами федеральной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и структур местного самоуправления допускается только лишь в случаях, которые регламентированы Конституцией Российской Федерации, данным ФЗ, иными ФЗ и принимаемыми согласно с ними законами субъектов Российской Федерации.

Форм контрольной деятельности представлены в виде проверки и экспертизы, сведений и сообщений, наблюдений за действиями лиц, которые находятся под контролем (например, по вопросам лицензировании) и т.д.

В ст. 14 и ст. 77 Федерального закона №131-ФЗ применяется не только термин «контроль», в нем также используется и термин «надзор». Существует два типа надзора общий и административный. Общий надзор осуществляется прокуратурой, административный – другими государственными инспекциями.

Контроль принято разделять на внешний и внутренний. Главной особенностью внешнего контроля является то, что он проводится за субъектами, которые не подчиняются в административном отношении контролирующему органу. Внутренний контроль реализуется непосредственно внутри структур, входящих в состав одной системы и охватывает всю деятельность рассматриваемого органа. Система внешнего контроля, как правило, носит узкоспециализированный характер и касается только конкретной функции или определенной сферы деятельности подконтрольного элемента.

Органы муниципального самоуправления, которые являются юридическими лицами, подпадают под действие положения Федерального закона от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального надзора». Все требования касаются и контроля (надзора) за органами муниципального самоуправления за исключениями, которые отмечены в самом законе^[3].

В случае выявления контрольно-надзорными органами каких-либо нарушений, могут примяться меры принуждения. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 16.10.1997 г. отметил, что подобные меры не могут рассматриваться в качестве неправомерного вмешательства органов федеральной власти в деятельность муниципального самоуправления.

Если смотреть на контроль с точки зрения государственно-правовой системы, то его целесообразно рассматривать в качестве гарантии обеспечения правомочности деятельности местных властей и соблюдения баланса интересов граждан, проживающих на территории муниципальных образований и государства в целом.

Далее предлагаем рассмотреть рисунок 1, где указывается ряд форм и направлений государственного контроля над деятельностью органов муниципалитета:

Рассмотрим каждое из направлений в отдельности.

Прокурорский надзор. Для прокуратуры в Российской Федерации надзор за законностью в области муниципального самоуправления не является ключевой функцией. Основная роль прокуратуры в области муниципального самоуправления заключается в:

- обеспечении защиты законных прав граждан, органов муниципального самоуправления и их должностных лиц;

- применении ответственности при выявлении случаев незаконного вмешательства в работу органов муниципального самоуправления, при нарушении утвержденного порядка их работы;

- применении мер ответственности при выявлении случае ущемления прав населения данными органами власти.

Необходимо отметить, что наблюдается тенденция активного роста числа оспоренных прокуратурой актов, которые были приняты органами муниципального самоуправления. По нашему мнению, одной из причин этого выступают существенные преобразования законодательства о муниципальном самоуправлении и неспособность органов муниципального самоуправления своевременно реагировать на подобные преобразования.

По данным, представленным органами прокуратуры Краснодарского края, в 2016 году было оспорено более 2250 нормативно-правовых актов, которые были приняты органами муниципального самоуправления с грубыми нарушениями федерального и регионального законодательства.

На незаконные правовые акты прокурорами было представлено 1860 протестов, внесено 612 представлений и направлено в суд 284 заявления. Проведенный анализ статистических данных позволяет сделать вывод, что в 2016 г. было выявлено значительно больше незаконных правовых актов, нежели в 2015 г.

Формы контроля над осуществлением органами муниципального самоуправления отдельного ряда государственно-властных компетенций приведены на рисунке 2.

Согласно ч. 3 ст. 20 Федерального закона 131-ФЗ органы муниципального самоуправления несут полную ответственность за реализацию отдельного ряда государственных полномочий в рамках отведенных муниципальным образованиям на данные цели материальных ресурсов и денежных средств. Фактически установлено значимое ограничение степени ответственности структур муниципального самоуправления и их сотрудников за реализацию делегированных им государственных полномочий. В случае установления каких-либо нарушений законов по вопросам реализации органами муниципального самоуправления или их сотрудниками государственных полномочий, федеральные органы имеют полное право давать письменные указания по ликвидацию подобных нарушений, которые являются обязательными для исполнения органами муниципального самоуправления и их сотрудниками (ч.3 ст. 21 Федерального закона 131-ФЗ)^[4].

Контроль над проведением мероприятий при размещении заказов для государственных нужд и нужд муниципалитетов осуществляется на государственном уровне Министерством экономического развития и торговли РФ, Федеральной антимонопольной службой, Счетной палатой Российской Федерации. К числу основных форм осуществления контроля над проведением конкурсных мероприятий относится и проведение различных проверок, которые могут носить как плановый, так и внеплановый характер.

В случае выявления в процессе проведения проверки факта совершения заказчиком, уполномоченной структурой или специализированным учреждением признаков административного правонарушения, федеральной антимонопольной службой рассматривается дело об административном правонарушении согласно содержанию ст. 23 и ст. 66 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях^[5].

В случае выявления в ходе проведения проверки факта совершения заказчиком, уполномоченной структурой или специализированным учреждением действия (бездействия), которые содержат признаки преступного деяния, ФАС России передает данные и материалы в соответствующие правоохранительные структуры, органы прокуратуры Российской Федерации для дальнейшего возбуждения уголовных делопроизводств.