Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления-теоретические аспекты.pdf

Функции контроля над деятельностью отраслей осуществляют государственные службы, специально сформированные для осуществления контрольной и надзорной деятельности. Контроль данных органов также распространяется и на деятельность структур и должностных лиц муниципального самоуправления. В последние годы федеральные законы усилили контрольные функции органов федеральной власти.

Проведение контрольных мероприятий осуществляется в полном соответствии с утверждаемым ежегодно планом работ, который утверждается руководителем контролирующего органа. Проведение плановых контрольных мероприятий в отношении 1-ого органа регулирования осуществляется не менее 1 раза в год.

Одной из важных разновидностей административного контроля выступает финансовый контроль. В обеспечение переданных полномочий госбюджет делегирован органам муниципального самоуправления. До 2003 г. (года принятия Закона № 131‑ФЗ) на финансирование муципального самоуправления направлялось 10% от ВВП, в 2016 году – только около 3,7%. За последние годы передаваемый бюджет все уменьшается. Муниципальным образованиям приходится выполнять за счет собственных доходных источников несвойственные для них функции, имеющие не региональный или местный, а общегосударственный характер.  

За последние десять лет количество полномочий увеличилось в 1,5 раза, финансовая обеспеченность снизилась в 2,5 раза, количество муниципальных служащих уменьшилось.  Это в свою очередь говорит о том, что необходимо разработать объективную систему оценки эффективности применения государственных и муниципальных ресурсов, работы муниципальных администраций.^[6]

Финансовый контроль – неотъемлемая часть бюджетного процесса не только на государственном, но и региональном и муниципальном уровне, что можем увидеть на рисунке 3.

Рисунок 3. Система органов финансового контроля

В зависимости от уровня проведения финансовый контроль по субъектам осуществления может быть государственным, общегосударственным, ведомственным, местным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским)- таблица 1.

Таблица 1. Классификация финансового контроля

По данной таблице также можем увидеть и другие классификации финансового контроля. Например, по времени осуществления, по форме проведения, в зависимости от органов.

К числу основных форм финансового контроля относят:

- ревизию;

- проверку;

- надзор и экспертизу нормативных и правовых актов, иной документации (в том числе их проектов).

В случае установления каких-либо нарушений финансовой дисциплины может назначено применение различных мер принуждения, вплоть до открытия уголовного делопроизводства.

Также к одному из типов государственного контроля над законностью актов муниципального самоуправления может быть отнесена государственная регистрация уставов муниципалитетов, которая осуществляется органами юстиции. Органы федеральной власти исполняют возложенную на них обязанность по защите прав и свобод граждан, а также по обеспечению режима законности и правопорядка.

Регистрация уставов субъектов местного самоуправления предусматривает их проверку на соответствие положениям Конституции РФ, федеральным законов, уставам и законам субъектов РФ.

Устав любого из муниципальных образований должен пройти государственную регистрацию в органах юстиции. Регистрация устава муниципального образования осуществляется в порядке, который регламентируется федеральным законом. Таковым законом выступает Федеральный закон от 21.07.2005 г. №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»^[7]. Данная процедура проводится с целью включения муниципального образования в общий реестр муниципальных образований, а также для получения соответствующими структурами муниципального самоуправления статуса юридического лица и соответствующих прав.

По данным Министерства юстиции по состоянию на 31 июля 2018 года на территории округа функционирует 1276 муниципальных образований. Все конституции муниципальных образований прошли государственную регистрацию в территориальных органах Министерства юстиции РФ по субъекту РФ округа и добавлены в государственные реестры конституций муниципальных образований РФ.

В июле на государственную регистрацию в территориальные органы юстиции было подано 306 муниципальных правовых актов о внесении корректировок и дополнений в конституции муниципальных образований.

По итогам проверки на соответствие положениям Конституции РФ, федерального и регионального законодательства зарегистрировано более 270 актов о внесении корректировок в уставы. Принято 35 решений об отказе в государственной регистрации, 56 решений о возврате документов^[8].

К числу главных причин отказа в государственной регистрации конституций муниципальных образований относится:

- несоответствие закону ряда вопросов местного значения;

- несоответствие действующему законодательству порядка реализации территориального общественного самоуправления;

- несоответствие закону порядка изменения территорий муниципального образования.

Помимо уставов муниципальных образований структурами местного самоуправления принимается и ряд иных муниципальных правовых актов. Публикация данных актов осуществляется в муниципальных СМИ, которые имеют ограниченный тираж. Граждане не имеют к ним свободного доступа. В результате этого внешний контроль над соответствием их федеральным и региональным законом отсутствует. В связи с этим, на практике количество изданных незаконных решений муниципальными органами не уменьшается.

Поэтому, считаем, что ведение регистра должно осуществляться за счет средств, выделяемых из бюджета субъекта РФ. Для организационно-технического обеспечения этой работы понадобятся большие затраты бюджетных средств. Для создания общего информационно-правового поля в РФ необходимо предусмотреть проведение отмеченных работ на условиях совместного финансирования.

Ст. 74 Федерального закона 131-ФЗ предусматривает возможность снятия с должности сотрудников муниципального образования, которые занимают высшие посты руководства – главы муниципального образования и главы администрации. В данной статье предусматривается возможность снятия с должности и главы муниципальной администрации, то есть лица, которое назначается на должность главы муниципальной администрации по контракту, заключаемому по итогам конкурса на замещение отмеченной должности. Особого внимания заслуживает противоречивость законодательства о муниципальном самоуправлении и о муниципальной службе, в содержании которого нет упоминания о таком виде увольнения сотрудника органа местного самоуправления, как снятие с должности^[9].

Ст. 73 Федерального закона №131-ФЗ имеет в своем содержании упоминание об ответственности представительной структуры муниципального самоуправления перед государством. Согласно содержанию первоначальной редакции данной статьи главным основанием ответственности выступало принятие нормативно-правового акта, который противоречит положения Конституции РФ, действующим федеральным законам, уставу, а также действующим законам субъекта РФ и конституции муниципального образования. Этот противоречие должно устанавливаться в судебном порядке. Ответственность не наступит, если представительная служба муниципального образования на протяжении 3-х месяцев со дня вступления в силу принятого судом решения, либо на протяжении другого предусмотренного решением судебного органа срока не приняла в рамках своих компетенций мер по исполнению принятого судом решения, в том числе не отменила действие соответствующего нормативно-правового акта. По истечении отмеченного срока высшее должностное лицо муниципального образования на протяжении 1-ого месяца после принятого судом решения, должно внести в законодательную структуру государственной власти муниципального образования РФ законопроект субъекта РФ о роспуске представительной службы муниципального образования.

В содержании настоящего закона нет упоминания о сроке давности для привлечения к ответственности, а также не утверждены сроки рассмотрения законодательным органом законопроекта о роспуске представительной службы. На практике в соответствии с уставами субъектов РФ принятие законов осуществляется в 2-ух чтениях. В данном случае, 1-ое и 2-ое чтения разделены по разным сессиям. Было бы целесообразно на законодательном уровне закрепить максимальный срок рассмотрения закона о роспуске.

Прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления происходит со дня принятия закона субъекта РФ о его непосредственном роспуске. Обжалование закона субъекта РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления осуществляется в судебном порядке на протяжении десяти дней с даты вступления в силу данного закона. Судебным органом должна быть рассмотрена жалоба и принято решение не позже чем спустя десять дней со дня ее подачи.

На данный момент уже имеется несколько примеров применения на практике данного механизма.

Временное государственное управление в литературе называют банкротством муниципалитета.

На данный момент на основании ч. 1 ст. 75 Федерального закона 131-ФЗ ряд отдельных полномочий органов муниципального самоуправления может временно осуществляться службами государственной власти муниципальных образований РФ.

Процедура введения временной реализации полномочий органов муниципального самоуправления нуждается в дальнейшей детализации. К примеру, нет ясности в том, на базе, какого перечня критериев арбитражный суд муниципального образования будет устанавливать, что задолженность возникла в результате действий органов местных самоуправления. Кроме этого, не совсем понятно, почему сохраняется деятельность представительной структуры, которая принимает бюджет – ведь именно ее деятельность может стать причиной возникнувшей ситуации. Помимо этого, нужно уточнить, на базе чего производится изъятие соответствующих полномочий, если было выявлено нецелевое использование бюджетных средств, поскольку в большинстве случаев нецелевое расходование является необходимой мерой.

Следовательно, можно отметить двуединый характер влияния органов федеральной власти на муниципальное самоуправление: с одной стороны, органы федеральной власти должны оказывать всяческое содействие развитию муниципального самоуправления; с другой – реализация местного самоуправления должна осуществляться в пределах закона. Если данный закон будет нарушен, то органы и должностные лица муниципального самоуправления должны нести ответственность как перед местным сообществом, так непосредственно и перед государством в целом. Но формы и способы государственного контроля над деятельностью органов муниципального самоуправления, несмотря на их большое разнообразие и значительное нормативное и правовое освещение, требуют совершенствования и уточнения.

1.2 Общественный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

Согласно содержанию ст. 18 Конституции РФ, права и свободы населения являются непосредственно действующими, обуславливающими смысл и применение законов, деятельность государственной исполнительной власти, муниципального самоуправления и обеспечиваются правосудием.

К числу конституционных прав относится гарантированное частью 4 статьи 29 Конституции РФ право любого гражданина на свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым из законных способов. Указание данной нормы на то, что список сведений, которые составляют государственную тайну, устанавливается федеральным законом, говорит о том, что именно федеральный закон об информации, составляющей государственную тайну, может определять границы реализации данного права^[10].

По своей правовой природе общественный контроль является частым случаем законного отбора, передачи и в случаях необходимости – распространения информации.

Общественный контроль представляет собой деятельность населения, объединенного в общественные и другие некоммерческие учреждения, с целью осуществления контроля над деятельностью органов муниципального самоуправления.

К числу особенностей общественного контроля относят следующее:

- к объектам общественного контроля относятся органы власти и их сотрудники;

- к субъектам общественного контроля относятся представители независимого от государственных органов власти и муниципального самоуправления – гражданского общества, наделенные двойственным статусом – они выступают, одновременно и в личном качестве, как граждане, которые реализуют собственное право, предусмотренное статьей 29 Конституции РФ, так и представителями некоего формального сообщества – общественного правозащитного органа;

- реализация общественного контроля осуществляет не с целью удовлетворить личные, корпоративные или в государственные интересы, он осуществляется с целью удовлетворения интересов всего общества в целом;

- передача и распространение данных связана с оценкой соответствия практической деятельности подконтрольной структуры ожиданиям общества.

Представление о населении, как об источнике власти, должно предусматривать не только право граждан на формирование структур власти и их подотчетность населению страны, но и право граждан на текущий контроль над деятельностью тех институтов, которые формируются властью для реализации своих обязанностей. В данной части ключевым предметом контроля будет выступать то, насколько практическая деятельность данных органов обеспечивает реализацию и восстановление интересов общества.