Файл: Современное состояние имущественного и земельного законодательства.pdf
Добавлен: 30.03.2023
Просмотров: 507
Скачиваний: 6
Можно с уверенностью утверждать, что любая хозяйственная деятельность немыслима без использования определенных территориальных (земельных) пространств. Различные виды использования земли, как ограниченного ресурса, осуществляются в жесткой конкуренции.
Сгладить эту конкуренцию и найти компромисс в известной степени удается благодаря имеющим комплексный характер и учитывающим все виды использования земельных ресурсов основным земельным федеральным законам.
Из всего сказанного можно сделать вывод о том, что регулирование земельных отношений в зависимости о цели использования земель, во- первых, согласуется с общим направлением развития законодательства, которым должны создаваться надежные правовые основы комплексного устойчивого развития регионов. Во-вторых, это соответствует общепринятому в праве подходу к земле как сложному объекту, сочетающему в себе признаки природного ресурса, пространственного базиса хозяйственного развития и объекта недвижимости. На это настраивает и один из принципов земельного законодательства[3] ,согласно которому правовой режим земель определяется исходя из того или иного вида их использования.
Намерение же законодателя выстроить нормы о предоставлении земель не в зависимости от видов использования, а в зависимости от вида права, на основании которого предоставляется земельный участок, и тем самым приблизить структуру ЗК РФ к структуре ГК РФ4 получило не вполне убедительное воплощение. Тем более что от принципа целевого использования земель в структурировании норм уйти все равно не удалось. Так, несложно заметить, что в основе определения новыми статьями ЗК РФ случаев предоставления земельных участков в собственность или в аренду, на торгах или без торгов, лежат все те же условия дальнейшего использования земель.
Однако возможные коррективы правового регулирования могут быть внесены уже только исходя из практики реализации новой редакции ЗК РФ.
Одним из наиболее актуальных вопросов совершенствования регулирования земельных отношений в начале второго десятилетия XXI века стало соотношение земельного и градостроительного законодательства. Так, с разработкой и принятием в 2004 году Градостроительного кодекса Российской Федерации было определено, что градостроительным законодательством должны быть урегулированы не только вопросы застройки, но и комплексного освоения территорий. При этом урегулированные ГрК РФ отношения территориального планирования, исполнение требований к возведению объектов капитального строительства имеют косвенное отношение к использованию земель. Но положения ГрК РФ о зонировании территорий не могут не вступить во взаимодействие с нормами земельного законодательства. Нормы о делении земель на категории ЗК РФ[4] и нормы о градостроительном зонировании ГрК РФ, по сути, преследуют одну и ту же цель: установить правовой режим земель (территорий, земельных участков). Это послужило основой законодательных предложений, общий смысл которых сводится к отмене института земельного права о делении земель на категории по целевому назначению и распространении на все земли и территории Российской Федерации порядка установления видов разрешенного использования в соответствии с ГрК РФ или самостоятельным законодательством о территориальном зонировании.
Специалистами института сделан вывод об отсутствии критических противоречий между ЗК РФ и ГрК РФ в части деления земель на категории. Институтом доказывается актуальность деления земель на категории в Российской Федерации. Исследования целевого назначения земель, напротив, показывают существенную роль этого института не только в установлении и соблюдении правового режима всех земель в Российской Федерации, но и в обеспечении стабильности земельных отношений и земельного правопорядка в условиях продолжающихся экономических и социальных преобразований. Институт деления земель на категории не препятствует, а, наоборот, может служить основой разработки основных направлений земельной политики и устойчивого развития как территорий, так и Российской Федерации в целом.
1.1 Развитие законодательства в области приобретения прав на землю и оборота земель.
Как ранее, так и в настоящее время в земельном законодательстве права и обязанности субъектов при приобретении прав на землю создают условия для разной земельной правосубъектности граждан и юридических лиц. Но при этом нельзя сказать, что процесс закрепления норм, обеспечивающих особую правосубъектность разных участников земельных отношений, стал более упорядоченным. При установлении прав и обязанностей субъектов целесообразно учитывать общую правосубъектность публичных и частных субъектов правоотношений, а также установленный правовой режим земельных участков, права на которые субъекты приобретают. Эти два параметра могут дать основания для оценки примерного перечня потенциальных претендентов на использование земель конкретной категории, их возможностей в приобретении земли, основанных по крайней мере на общем интересе в использовании земли и их правосубъектности. А это, в свою очередь, может помочь составить модель взаимодействия участников отношений, которую целесообразно учесть при установлении особых прав и обязанностей в целях предотвращения негативных последствий этого взаимодействия.
Российским земельным законодательством установлены разные объекты правового регулирования. В статье 6 ЗК РФ определено, что объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков.
Объектом земельных отношений закон называет, помимо частей земельного массива России, землю в целом как природный объект и ресурс. В то же время земля как таковая выступает не только как объект экологической охраны, но и в качестве объекта права.
Таким образом, при регулировании земельных отношений нормами земельного законодательства подчеркивается, что в самом общем смысле объектом общественных отношений является земля как особый объект материального мира. В то же время при включении земли или ее частей в правовые отношения требуется облечь их в определенную правовую форму, оставляя содержание (естественные свойства земли) неизменным. Вместе с тем в новой редакции статьи 6 ЗК РФ земельный участок определяется как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю. При этом указано, что земельный участок является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально-определенной вещи. Таким образом, законодателем сделана попытка подчеркнуть значение земельного участка, как недвижимой вещи, объекта гражданско-правового оборота. Вместе с тем законодатель с очевидностью ограничил понятие земельного участка представлением о нем как об объекте имущественных прав. Также известно, что правовое значение данного объекта регулированием отношений по поводу приобретения и реализации имущественных прав на земельные участки не ограничивается. Если для гражданского законодательства важно определить земельный участок как индивидуально определенную вещь и объект оборота, природные свойства для определения правового положения такого объекта если и имеют значение, то вторичное. И это не может быть неверным, поскольку отношения оборота нуждаются в унификации объектов. Земельное законодательство, обращаясь в том числе и к отношениям оборота земли, при определении «идеи» объекта правового регулирования принципиально[5] требует одновременного внимания ко всем свойствам земли- как природного объекта, природного ресурса, объекта оборота. Указание на приоритет отношения к земле как природному объекту происходит из-за учета того, что основное свойство земли состоит в том, что она является частью природной среды. Заметим также, что в перспективе законодателю предстоит обратить больше внимания на регулирование иных, кроме земельного участка, форм включения земли в правовые отношения- территории с особым режимом использования, зоны и др. При этом, как правило, эти формы выполняют функцию обеспечения публичных интересов разного свойства. Следующее нововведение, на которое хотелось бы обратить внимание, это изменения, направленные на фактическое расширение случаев предоставления земельных участков на торгах (аукционе). С 2015 года приобретение земельных участков из государственных или муниципальных земель как в собственность, так и в аренду, в том числе для любой застройки, должно осуществляться преимущественно на торгах. Перечень случаев приобретения права частной собственности на земельный участок из государственной или муниципальной собственности без торгов дополняется случаями бесплатного приобретения права собственности на земельные участки. В данном случае вводимые нормы также продолжают тенденцию льготного предоставления земельных участков из публичной собственности гражданам, их объединениям для перечисленных целей. Принципиальным нововведением можно считать то, что из ЗК РФ исключены нормы о предоставлении земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов. Таким образом, земельные участки должны предоставляться либо на торгах, либо по заявлению заинтересованного лица или по решению уполномоченного органа власти или местного самоуправления без проведения торгов. Вместе с тем нельзя не признать, что ряд норм, вступающих в силу с 1 марта 2015 года в целом «смягчают» жесткие нормативные требования проведения торгов. Так, например,[6] новой редакции ЗК РФ устанавливается, что если единственная заявка на участие в аукционе по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, подана лицом, которое соответствует указанным в извещении о проведении аукциона требованиям к участникам аукциона и заявка на участие в аукционе которого соответствует указанным в извещении о проведении аукциона условиям аукциона, либо если только один заявитель признан единственным участником аукциона или в аукционе принял участие только один его участник, продажа такого земельного участка осуществляется указанному лицу. Сходные по своему содержанию нормы закреплены[7]. Можно предположить, что ввиду неравномерного развития рынка земли в России, возможных коррупционных факторов, которые пока не удается преодолеть, и при проведении земельных торгов случаев заключения договоров с единственным участником торгов или единственным лицом, подавшим заявку, будет не так мало.
Принципиальные изменения произошли и в процедуре организации и проведения торгов.
Обратим внимание в данном случае на то, что ЗК РФ вводится одна из наиболее значимых новелл- право заинтересованного лица, а не только уполномоченного органа, инициировать проведение торгов. Норма имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Инвестору или иному заинтересованному лицу предоставляется право, реализацией которого могут быть преодолены избыточные административные барьеры в приобретении земель или коррупция местной власти. Как представляется, скорее всего, норма будет востребована в большей степени, чем положения, регулирующие проведение торгов по инициативе уполномоченных органов, что не сможет не сказаться на характере и содержании оборота земель в Российской Федерации.
В числе разрешенных не до конца вопросов регулирования оборота земель и приобретения прав на землю остается надлежащая организация использования сельскохозяйственных земель.
Внесенные в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» изменения в известной степени решают эту проблему. Одним из существенных вопросов при этом остается приведение в соответствие с требованиями законодательства правового режима земельных долей, полученных в собственность бывшими членами реорганизованных государственных сельскохозяйственных предприятий- колхозов и совхозов. В ретроспективе предпринятую приватизацию сельскохозяйственных угодий можно рассматривать как исправление исторической несправедливости, связанной с насильственной коллективизаций сельского населения. В настоящее время положения земельного законодательства о приобретении и реализации прав на земельные доли составляют особый правовой механизм, направленный на урегулирование определенного круга отношений. Вместе с тем, как известно, установленные механизмы приватизации и правовой режим земельных долей не обеспечили в должной мере поставленной цели. В настоящее время в рамках реализации положений Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» ведется трудоемкая работа по исправлению допущенных ранее в проведении земельной реформы недочетов и осуществляется деятельность по выделу земель в натуре, перераспределению земель между сельскохозяйственными организациями, крестьянскими хозяйствами и гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства. В ряду наиболее существенных задач в этом случае оказывается, с одной стороны- более четкое определение правового режима земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности, и установление границ сельскохозяйственных угодий, с другой- обеспечение их надлежащего кадастрового учета.
1.2 Развитие законодательства о привлечении к ответственности за нарушения в области использования и охраны земель.
Законодательство о привлечении к ответственности за земельные правонарушения направлено как на предотвращение действий, которые противоречат требованиям о рациональном использовании земель и установленному правопорядку, так и на осуществление положительных действий по использованию земель и их охране, если они предписаны законодательством. То есть конечной целью привлечения к ответственности за правонарушения в земельно-правовой сфере является обеспечение исполнения обязанностей по рациональному использованию и охране земель.
Нормы земельного законодательства об обязанностях собственников земельных участков в целом соотнесены с нормами о юридической ответственности за неисполнение этих обязанностей.
За несоблюдение установленных ЗК РФ и иными федеральными законами норм должна наступать юридическая ответственность. Конечной же целью реализации норм об ответственности является восстановление надлежащего состояния земель и земельного правопорядка. Как считаем, в этом одно из основных направлений развития института юридической ответственности за правонарушения в земельной сфере.
Вместе с тем следует признать, что за такие правонарушения, как порча земель, использование земельных участков не по целевому назначению или неиспользование земель в целях ведения сельского хозяйства или строительства, привлечение к ответственности еще затруднено.
Кроме того, реализация норм об ответственности, как уже было сказано, должна в конечном счете способствовать восстановлению нарушенных земель. Однако приведение земель и земельных участков в надлежащее состояние после выявления правонарушения все еще составляет проблему.
Проблемы с реализацией норм об ответственности возникают чаще всего на стадии выявления правонарушения, определения его состава и выявления виновного лица. При этом привлечению к ответственности в целом препятствуют не только проблемы исполнения мероприятий земельного надзора (хотя исполнение контрольно-надзорных функций органами государственной власти и органами местного самоуправления может служить предметом критики), но и недостатки земельного правопорядка. Так, законодательно установлено, что принудительное прекращение права собственности и иных прав на землю наступает за использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель[8]. Право собственности на землю может быть принудительно прекращено, если участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом[9] Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях является административным правонарушением.[10] Однако, если в кадастровых документах не указана категория земель и иными документами она также не подтверждается, привлечь к ответственности за перечисленные правонарушения не представляется возможным. Известно, что кадастровые документы не так редко не содержат сведений о категории земель либо в кадастре и в правоустанавливающих документах категория устанавливается с ошибками и нарушениями. В данном случае можно говорить и о противоречии между законодательством о юридической ответственности за использование земель не по целевому назначению и законодательством о кадастре недвижимости. Так, согласно Федерального закона[11] «О государственном кадастре недвижимости» сведения о категории земель и разрешенном использовании отнесены к дополнительным сведениям, которые на практике могут быть не внесены в документы кадастрового учета. Таким образом, при наличии норм о привлечении к ответственности за несоблюдение установленной категории земель законодательство фактически допускает образование земельного участка и, как следствие, его использование без четкого установления целевого назначения земель. Привлечение же к ответственности за несоблюдение требований о разрешенном использовании земельных участков оказывается еще более затруднительным. Для установления вида разрешенного использования земельного участка должен быть соблюден определенный, установленный ГрК РФ порядок. Однако для значительного числа земельных участков (в особенности это касается земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий) виды разрешенного использования не установлены. Не так еще редки случаи, когда в кадастровых документах запись о разрешенном использовании земельного участка делается по его фактическому использованию. Разумеется, несоблюдение такого «разрешенного использования» считать правонарушением невозможно. Законодательство о привлечении к ответственности за земельные правонарушения направлено как на предотвращение действий, которые противоречат требованиям о рациональном использовании земель и установленному правопорядку, так и на осуществление положительных действий по использованию земель и их охране, если они предписаны законодательством. То есть конечной целью привлечения к ответственности за правонарушения в земельно-правовой сфере является обеспечение исполнения обязанностей по рациональному использованию и охране земель. Нормы земельного законодательства об обязанностях собственников земельных участков в целом соотнесены с нормами о юридической ответственности за неисполнение этих обязанностей. За несоблюдение установленных ЗК РФ и иными федеральными законами норм должна наступать юридическая ответственность. Конечной же целью реализации норм об ответственности является восстановление надлежащего состояния земель и земельного правопорядка. Как считаем, в этом одно из основных направлений развития института юридической ответственности за правонарушения в земельной сфере. Вместе с тем следует признать, что за такие правонарушения, как порча земель, использование земельных участков не по целевому назначению или неиспользование земель в целях ведения сельского хозяйства или строительства, привлечение к ответственности еще затруднено. Кроме того, реализация норм об ответственности, как уже было сказано, должна в конечном счете способствовать восстановлению нарушенных земель. Однако приведение земель и земельных участков в надлежащее состояние после выявления правонарушения все еще составляет проблему. Проблемы с реализацией норм об ответственности возникают чаще всего на стадии выявления правонарушения, определения его состава и выявления виновного лица. При этом привлечению к ответственности в целом препятствуют не только проблемы исполнения мероприятий земельного надзора (хотя исполнение контрольно-надзорных функций органами государственной власти и органами местного самоуправления может служить предметом критики), но и недостатки земельного правопорядка. Так, законодательно установлено, что принудительное прекращение права собственности и иных прав на землю наступает за использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель[12]. Право собственности на землю может быть принудительно прекращено, если участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом.[13] Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях является административным правонарушением.[14] Однако, если в кадастровых документах не указана категория земель и иными документами она также не подтверждается, привлечь к ответственности за перечисленные правонарушения не представляется возможным. Известно, что кадастровые документы не так редко не содержат сведений о категории земель либо в кадастре и в правоустанавливающих документах категория устанавливается с ошибками и нарушениями. В данном случае можно говорить и о противоречии между законодательством о юридической ответственности за использование земель не по целевому назначению и законодательством о кадастре недвижимости. Так, согласно Федерального закона[15] «О государственном кадастре недвижимости» сведения о категории земель и разрешенном использовании отнесены к дополнительным сведениям, которые на практике могут быть не внесены в документы кадастрового учета. Таким образом, при наличии норм о привлечении к ответственности за несоблюдение установленной категории земель законодательство фактически допускает образование земельного участка и, как следствие, его использование без четкого установления целевого назначения земель. Привлечение же к ответственности за несоблюдение требований о разрешенном использовании земельных участков оказывается еще более затруднительным. Для установления вида разрешенного использования земельного участка должен быть соблюден определенный, установленный ГрК РФ порядок. Однако для значительного числа земельных участков (в особенности это касается земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий) виды разрешенного использования не установлены. Не так еще редки случаи, когда в кадастровых документах запись о разрешенном использовании земельного участка делается по его фактическому использованию. Разумеется, несоблюдение такого «разрешенного использования» считать правонарушением невозможно.