Файл: Современное состояние имущественного и земельного законодательства.pdf

В числе наиболее важных и значимых полномочий Российской Федерации в области земельных отношений, установленных, следует отметить следующие^[44]:

- установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

- установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

- осуществление государственного земельного надзора;

- разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.

Реализация федеральной политики в области регулирования земельных отношений Российской Федерации на практике осуществляется главным образом посредством издания соответствующих федеральных законов, которым должны соответствовать законы субъектов Российской Федерации и акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, правовое регулирование земельных отношений объективно делится на два уровня:

1) федеральный уровень;

2) уровень субъектов Российской Федерации.

Невзирая на отнесение к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации земельного законодательства, главенствующую роль играет федеральное законодательство, которое устанавливает рамки правового регулирования земельных отношений субъектами Российской Федерации, предоставляя им определенную степень свободы, которая в ряде случаев сознательно ограничивается, чтобы обеспечить равномерное развитие экономики всех субъектов Российской Федерации.

Особенности правового регулирования земельных правоотношений на федеральном уровне в городах федерального значения обусловлены таким факторами, как:

- размещение в городах федерального значения различных институтов и органов государственной власти;

- высокая плотность населения;

- относительная территориальная ограниченность таких субъектов Российской Федерации;

- необходимость проведения единой градостроительной политики;

- ограниченность земельных участков как пространственного базиса для строительства и развития внутригородских территорий;

- обеспечение поиска оптимального соотношения интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления городов федерального значения.

Основной принцип, который используется законодателем при регулировании земельных правоотношений на территории городов федерального значения, сводится к тому, что в этих субъектах Российской Федерации ряд полномочий, касающихся управления и распоряжения земельными участками, осуществляется в силу прямого указания закона органами государственной власти этих субъектов, если их законами не предусмотрено иное, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, а также к наличию особой юридической возможности перераспределения таких полномочий.

---

Таким образом, законодатель предоставляет городам федерального значения больше прав, чем иным субъектам Российской Федерации. Вместе с тем наличие таких норм в силу особой значимости городов федерального значения представляется правильным и необходимым, хотя формально наличие таких норм свидетельствует о различном правовом подходе к равноправным субъектам Российской Федерации.

Закон № 171-ФЗ, как было отмечено ранее, внес существенные изменения в земельное законодательство Российской Федерации, которые в том числе сводятся к увеличению количества случаев, когда субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать земельные отношения, а также к существенному перераспределению полномочий в сфере земельных отношений между публично-правовыми образованиями, что должно привести к повышению самостоятельности субъектов Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений.

Обобщение последних изменений ЗК РФ позволяет сделать вывод о том, что основной чертой развития земельного законодательства России в указанной сфере является передача субъектам Российской Федерации гораздо больших по сравнению с предыдущим периодом полномочий, внедрение правового механизма перераспределения земель и механизма перераспределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, а также между органами местного самоуправления в сфере земельных отношений, что обусловлено объективной необходимостью решения земельных вопросов на местах. При этом представляется, что указанные изменения должны положительно отразиться на социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации.

Анализ последних изменений и тенденций развития земельного законодательства Российской Федерации позволяет выделить ряд наиболее актуальных проблем в рассматриваемой сфере.

3.2 Проблемы земельного законодательства Российской Федерации. Нестабильность земельного законодательства Анализ изменений, внесенных в земельное законодательство Российской Федерации, позволяет прийти к выводу о его нестабильности на современном этапе.

После вступления в силу Закона № 171-ФЗ с учетом качества внесенных изменений, в том числе с учетом отказа от ряда прежних институтов и введения целого ряда новых, можно условно говорить о том, что ЗК РФ, по сути, является «новым».

По логике указанные изменения должны были отразить все изменения с учетом развития рынка недвижимости и общественных отношений в рассматриваемой сфере за весь период, предшествовавший внесению изменений, и предопределить пути развития земельных отношений на долгосрочную перспективу. Однако после вступления в силу Закона^[45] в ЗК РФ были внесены 19 изменений и дополнений. Столь частое внесение изменений в кодифицированный нормативный правовой акт можно объяснить следующими причинами:

---

1) стремительное развитие общественных отношений в указанной сфере в ситуации, когда законодатель должен обеспечить соответствие закона уровню развития общественных отношений;

2) наличие определенных пробелов и изменение правовых подходов к регулированию общественных отношений, которое может быть обусловлено различными факторами.

Применительно к рассматриваемой ситуации первая причина представляется маловероятной.

Правовой анализ внесенных в ЗК РФ изменений позволяет сделать вывод о том, что в немалой степени они обусловлены изменением и развитием иных отраслей законодательства и направлены на обеспечение соответствия ЗК РФ иным нормативным правовым актам. В связи с этим можно сделать вывод о нестабильности земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе, несистемности вносимых изменений, которая обусловлена несогласованным и непоследовательным подходом к регулированию общественных отношений ввиду отсутствия общей четкой согласованной долгосрочной концепции развития всего российского законодательства, в том числе учитывающей одновременное развитие нескольких его отраслей.

Иными словами, вносимые в ЗК РФ изменения призваны обеспечить его соответствие иным отраслям законодательства, которые развиваются автономно, без учета необходимости комплексного подхода к соответствующим изменениям, обеспечивающим стабильность законодательства на долгосрочную перспективу.

Подобное положение дел не позволяет обеспечить качественную подготовку юридических кадров, специализирующихся в сфере земельных отношений, в том числе по причине отсутствия актуальной юридической литературы и сформировавшейся судебной практики.

Несистемность и сложность изложения Другой не менее важной проблемой российского земельного законодательства на современном этапе является сложность изложения норм ЗК РФ и их несистемное расположение.

ЗК РФ в новой редакции является достаточно сложным в плане изложения норм и доступен, как показывает практика, для понимания только лицами, обладающими специальными юридическими знаниями, что является его существенным недостатком, поскольку нормативный правовой акт подобного рода, разработанный с целью реализации конституционного права на землю, должен быть доступен для восприятия неопределенному кругу лиц, не обладающих специальными знаниями в сфере юриспруденции.

Также достаточно сложными для восприятия являются понятийно-категориальный аппарат ЗК РФ и система изложения норм.

---

Так, в ЗК РФ существует достаточно большое количество отсылочных норм, условий, одновременное наличие которых может служить основанием для предоставления земельных участков либо для отказа в предоставлении земельных участков при отсутствии системности изложения норм. В качестве примера можно привести реализацию права на изменение площади, местоположения и конфигурации земельного участка, в том числе в целях оформления прав на прилегающие земельные участки, что ранее достаточно широко обсуждалось. Этому вопросу посвящена глава 5.4 ЗК РФ «Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности», которая оперирует специальной терминологией, устанавливает основания и условия для перераспределения земельных участков и является достаточно сложной для восприятия лицами, не обладающими специальными юридическими знаниями. Более того, представляется, что такие лица вряд ли осознают, что между указанными действиями и перераспределением можно условно поставить знак равенства, что, по сути, затруднит реализацию этого права. В связи с этим указанный правовой механизм нуждается в более простом изложении, доступном для большинства физических и юридических лиц.

Эта проблема является весьма значимой даже для лиц, специализирующихся в сфере земельных отношений, в том числе по причине отсутствия органа государственной власти, уполномоченного разъяснять законодательство Российской Федерации.

Чрезмерная регламентация некоторых процедур В числе актуальных проблем земельного законодательства также можно отметить чрезмерную регламентацию некоторых процедур, которые должны совершать уполномоченные органы, что несвойственно кодифицированным нормативным правовым актам.

В качестве примера можно привести статьи^[46], регламентирующие порядок подготовки и организации аукциона по продаже земельных участков либо права аренды на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, ранее этот вопрос регулировался постановлением Правительства Российской Федерации.^[47]

Все это существенно увеличивает содержание ЗК РФ и обеспечивает статичность указанных процедур, что не представляется необходимым, при этом изменение установленных процедур потребует внесения очередных изменений в ЗК РФ, что не позволит обеспечить его юридическую стабильность.

---

Задачи правового регулирования процедур вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот вполне могут быть решены в подзаконном нормативном правовом акте, изменения в который с точки зрения юридических процедур внести проще и быстрее, чем в федеральный закон.

Поскольку указанные процедуры непосредственно касаются действий уполномоченных органов при вовлечении земельных участков в хозяйственный оборот, рассматриваемые вопросы могут быть решены за рамками ЗК РФ.

Изложенное не стоит воспринимать как логическое противоречие положительной оценке такой тенденции развития земельного законодательства Российской Федерации, как детальная регламентация процедур предоставления земельных участков, находящихся в собственности публично-правовых образований, поскольку последняя должна служить гарантией реализации прав заинтересованных лиц.

Так, например, установление ЗК РФ процедуры проведения торгов, связанных с вовлечением в хозяйственный оборот земельных участков, представляется чрезмерной, при этом детальная пошаговая регламентация процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд представляется обоснованной и объективно необходимой, поскольку призвана защищать права и законные интересы правообладателей земельных участков, подлежащих изъятию, и расположенных на них объектов недвижимого имущества.

Вместе с тем в земельном законодательстве отсутствуют какие-либо нормы, которые обязывали бы соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления размещать в открытом доступе информацию о перераспределении полномочий, что позволяет говорить о наличии пробела в части решения этого вопроса.

Эта проблема может иметь огромное практическое значение, поскольку согласно статье 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции.

Отсутствие у заинтересованных лиц информации о перераспределении полномочий между публично-правовыми образованиями может повлечь обращение за совершением юридически значимых действий в неуполномоченные органы, что, в свою очередь, может повлечь значительные временные и финансовые затраты, необоснованные судебные разбирательства.

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов^[48].

---