Файл: Современное состояние имущественного и земельного законодательства.pdf

Основной предмет дискуссии составляет вопрос, должны ли в Земельном кодексе содержаться нормы, устанавливающие систему вещных прав на земельные участки, основания их возникновения и прекращения.

Определенные изменения земельного законодательства, отражающие позицию государства по данному вопросу, уже произошли. Указанным выше Федеральным законом^[21] были признаны утратившими силу ст. 20 и 21 Земельного кодекса РФ, посвященные праву постоянного (бессрочного) пользования и праву пожизненного наследуемого владения земельным участком, что вызвало много недоразумений и вопросов по поводу судьбы данных ограниченных вещных прав.

Однако в Гражданском кодексе РФ соответствующие статьи^[22] остались, но они имеют чисто отсылочный к земельному законодательству характер. При этом основания возникновения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком были установлены в новой статье Земельного кодекса РФ - 39.9, практически дублирующие утратившую силу ст. 20, а право пожизненного наследуемого владения вообще не упоминается в новой редакции Земельного кодекса РФ. Между тем у граждан еще остаются земельные участки, предоставленные им на праве пожизненного наследуемого владения, поэтому преждевременно исключать соответствующие нормы из Земельного кодекса, создавая недопустимую правовую неопределенность.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком оказалось в результате законодательных преобразований также недостаточно урегулированным, поскольку сущность и особенности данного права не раскрыты ни в гражданском, ни в земельном законодательстве. Поэтому с точки зрения юридической техники первый опыт реализации Концепции развития гражданского законодательства в части соотношения норм гражданского и земельного законодательства при регулировании вещных прав представляется крайне неудачным.

Что касается реализации предлагаемой в упомянутой Концепции новой системы вещных прав на земельные участки, то мы полностью разделяем мнение о недостаточной обоснованности необходимости и наличия общественной потребности в замене существующих прав на земельные участки на предлагаемые авторами Концепции.

В литературе часто связывают проблемы совершенствования и дальнейшего развития земельного законодательства с отсутствием собственной концепции его развития.

Однако российское государство пошло не по пути разработки полноценной концепции развития земельного законодательства, содержащей социально-экономическое обоснование выбранных направлений развития, а по пути принятия программного документа, представляющего собой, по существу, перечень актуальных проблемных вопросов правового регулирования земельных отношений, которые планируется решить в установленный распоряжением Правительства срок.

---

Речь идет об Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы, утвержденных распоряжением Правительства РФ^[23] (далее - Основы). Указанный документ определяет основные цели, задачи и направления реализации государственной политики по управлению земельным фондом.

Стоит, кстати, отметить употребление в данном документе в качестве объекта государственного управления понятия, отсутствующего в действующем земельном законодательстве- земельного фонда, под которым понимается совокупность всех земельных участков и земель, расположенных в границах территории Российской Федерации.

В Основах декларируется, что государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания земельных участков как особых объектов природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно - как недвижимого имущества с особым правовым режимом.

В качестве целей государственной земельной политики объявлено повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны, для достижения которых поставлены следующие задачи:

- создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;

- обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;

- сохранение и повышение качественного состояния земель;

- сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;

- обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.

Как видно, продекларированные цели и задачи государственной земельной политики в России вполне соответствуют целям и задачам земельного права и, безусловно, заслуживают поддержки и одобрения. Однако их реализация полностью зависит от выбранных правовых средств их достижения и решения.

---

В качестве мер по реализации государственной политики по управлению земельным фондом прежде всего предусматривается разработка и принятие нормативных правовых актов, направленных на совершенствование земельно-имущественных отношений в соответствии с направлениями земельной политики. По существу, Основы представляют собой план развития земельного законодательства на некоторый период (пока до 2020 г.).

Таким образом, с момента принятия Основ изменения правового регулирования земельных отношений в России приобрели плановый характер, в соответствии с которым уполномоченные органы власти ведут интенсивную работу по разработке и принятию нормативных правовых актов, реализующих мероприятия по совершенствованию государственного управления в сфере земельных отношений. Стоит отметить, что за прошедший период было принято двадцать восемь федеральных законов, внесших изменения в Земельный кодекс и другие федеральные законы.

Основы государственной земельной политики прежде всего направлены на совершенствование системы государственного и муниципального управления в сфере земельных отношений, необходимость которого подчеркивается и в науке: «Одной из задач государственной политики по обеспечению эффективного использования и охраны земельного фонда как составной части окружающей среды является дальнейшая модернизация системы публичного управления земельным фондом, включающая в себя как совершенствование традиционных функций в сфере управления землей, так и регулирование порядка осуществления новых функций публичного управления землями.

К основным направлениям государственной политики по управлению земельным фондом отнесены:

- совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории;

- совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям;

- совершенствование порядка образования земельных участков;

-совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

- совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений;

- развитие государственного мониторинга земель;

---

- совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;

- обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;

- совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием;

- уточнение порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком (далее - сервитут) для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих государственное или муниципальное значение;

- установление механизмов защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота;

- совершенствование оборота сельскохозяйственных земель;

- совершенствование землеустройства.

Значительная часть из перечисленных направлений уже реализована в той или иной степени, по ряду направлений ведется активная работа. Одним из самых острых и дискуссионных направлений государственной политики является радикальная смена способа установления правового режима земель и земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории и перехода на территориальное зонирование, аналогичное градостроительному.

В рамках реализации данного направления Правительством РФ был подготовлен проект Федерального закона^[24]. Законопроект разработан в соответствии с поручением Правительства РФ^[25], направленным на обеспечение исполнения п. 1 перечня поручений Президента РФ^[26] по итогам заседания президиума Государственного совета РФ^[27] «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц».

Законопроектом предусматривается «совершенствование и упрощение», как сказано в пояснительной записке, действующего порядка определения правового режима использования земель путем проведения территориального зонирования, а также исключения института категории земель как способа определения разрешенного использования земельных участков.

---

Предлагаемые революционные изменения правового воздействия на осуществление земельных отношений вызвали бурную дискуссию и шквал критики со стороны научного сообщества и специалистов в области земельного права, главными аргументами которых являются недостаточная обоснованность, весьма слабая технико-юридическая проработка и отсутствие условий для реализации предлагаемых изменений.

Однако данный законопроект был принят Государственной Думой РФ в первом чтении в декабре 2014 года при условии его доработки. В настоящее время исправленный законопроект рекомендован ко второму чтению, которое запланировано на октябрь 2015 года. В рамках данной статьи не представляется возможным провести подробный анализ планируемых законопроектом изменений земельного законодательства и оценку его последствий. Автором в целом разделяются опасения, высказанные участниками дискуссии в ходе обсуждения данного законопроекта и целесообразности радикального изменения способа определения правового режима земель и земельных участков в РФ, хотя следует признать, что в механизме деления земель на категории накопились значительные правоприменительные проблемы, которые требуют разрешения, в том числе вопросы установления и изменения правового режима земельных участков. Представляется, что институт зонирования территорий мог бы быть значительно более эффективно применен в рамках существующей системы категорий земель путем модернизации традиционного института земельного права.

Существенным препятствием к переходу на зонирование территорий является отсутствие достоверных сведений о местоположении границ разнообразных территорий, природных и антропогенных объектов, границ земельных участков, а также данных о количественных и качественных характеристиках земель. Реализация законопроекта в случае его окончательного принятия потребует колоссальных средств и времени на инвентаризационные и кадастровые работы, без чего невозможно обоснованное зонирование территорий. Удивляет при этом, что в пояснительной записке к законопроекту в части финансово-экономического обоснования сказано, что реализация данного закона не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Пока наиболее заметным состоявшимся изменением земельного законодательства в рамках реализации Основ государственной земельной политики стало принятие Федерального закона № 171-ФЗ, уже получившее название самой крупной реформы в области земельных отношений за последние тринадцать лет.

---