Файл: Современное состояние имущественного и земельного законодательства.pdf
Добавлен: 30.03.2023
Просмотров: 497
Скачиваний: 6
Развитие земельного законодательства.
В связи с принятием за последние два года целого ряда федеральных законов, внесших весьма существенные изменения в земельное и смежное законодательство. Среди них особое место по масштабности и содержанию занимает Федеральный закон[16] поэтому стало возможным говорить о наступлении в развитии земельного законодательства этапа «перехода количества в качество», что требует концептуального осмысления, научно-практического анализа, оценки изменений и прогноза дальнейшего его развития.
С самого начала реформирования правового регулирования земельных отношений в постсоветской России земельное законодательство не переставало активно развиваться, вырабатывая и совершенствуя правовые средства воздействия на поведение участников земельных отношений. Сложный, комплексный характер земельных отношений, противоречивые интересы различных лиц в отношении земель и земельных участков, специфика объектов приводят к объективным и субъективным проблемам поиска и установления оптимальных правовых механизмов регулирования земельных отношений. В России вышеперечисленное усугубляется огромной разнородной по своим физико-географическим, демографическим и другим характеристикам территории, а также историей развития государства и общества, устойчивым менталитетом населения и представителей власти по отношению к использованию земли.
Интенсивность изменения земельного законодательства обуславливается, как представляется, прежде всего двумя факторами - накоплением практических проблем применения норм и, соответственно, необходимостью совершенствования правовых механизмов и правил поведения в конкретных областях отношений и изменением государственной политики в сфере земельных и смежных отношений в процессе развития Российского государства. В первом случае развитие земельного законодательства носит эволюционный характер и заключается в совершенствовании действующего законодательства путем детализации, конкретизации норм и правовых механизмов, ликвидации коллизий и пробелов. Во втором случае речь может идти и о революционных изменениях правового регулирования земельных отношений, выражающихся в выработке и установлении принципиально новых правовых форм воздействия на земельные отношения в зависимости от поставленных государством на данном этапе целей и задач развития общества и государства.
В связи с практически непрекращающимся с момента введения в действие Земельного кодекса РФ принятием федеральных законов, вносящих те или иные изменения в земельное законодательство, важно понимать, чем они обусловлены и в каком направлении идет законодательная мысль. Поэтому вопросы развития земельного законодательства всегда представляли особый интерес и с теоретической, и с практической точек зрения.
Безусловно, что развитие земельного законодательства должно исходить из целей и задач правового регулирования земельных отношений, особенности которых обусловлены спецификой объекта. Значение земли для государства, индивида и общества предопределяет основную цель развития земельного законодательства - правовое обеспечение эффективного и рационального использования и охраны земли как природного объекта и природного ресурса, что возможно путем установления особых правил участия земли в гражданском обороте и ее использования в хозяйственной и иной деятельности человека. Эффективность и рациональность использования земли подразумевает и оптимальную территориальную организацию землепользования исходя из совокупности различных факторов природного, политического, экологического, социального и другого характера.
Однако многофункциональность земли как объекта правоотношений и, соответственно, их комплексный характер приводят к разнонаправленным и противоречивым тенденциям развития земельного законодательства, обусловленным системной связью с другими отраслями, прежде всего с гражданским, градостроительным, природоресурсным правом, объектами которых так или иначе выступают земли или земельные участки. Поэтому зачастую изменение земельного законодательства связано с реализацией концепций развития правового регулирования смежных отношений и направлено на гармонизацию и унификацию с названными отраслями права.
Свидетельством этому является внесение существенных изменений в земельное законодательство, в том числе Земельный кодекс РФ, в связи с принятием новых кодексов РФ - Градостроительного, Лесного, Водного, совершенствованием правового регулирования отношений в сфере недвижимости. Важнейшим этапом в правовом регулировании земельных отношений явилось принятие Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», установившего порядок идентификации земельных участков как объектов недвижимого имущества и единый порядок государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на него.
Конституция РФ положила начало развитию земельного права в двух направлениях: с одной стороны, нормы земельного права должны обеспечивать различные публичные интересы при использовании земли, но, с другой стороны, вмешательство государства в частные земельные правоотношения должно быть строго обоснованным и сбалансированным с точки зрения обеспечения прав граждан и юридических лиц на земельные участки и развития гражданского оборота недвижимого имущества. Для достижения указанных целей в законодательстве прежде всего должны быть установлены эффективные и адекватные общественным отношениям правовые механизмы возникновения и прекращения прав на земельные участки, определены четкие критерии ограничения оборотоспособности земель и земельных участков.
Особое значение для развития земельных отношений имеет порядок разграничения доставшейся в наследство от советского государства единой государственной собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Как отмечала И.А. Иконицкая, «трансформация отношений собственности на землю в Российской Федерации связана не только с установлением права частной собственности на земельные участки.
Изменения в отношениях земельной собственности обусловлены также структурированием государственной собственности по субъектам, а также введением наряду с государственной и частной собственностью муниципальной собственности». Разграничение государственной собственности на землю имеет важнейшее значение для осуществления земельных отношений, поскольку является экономической и политической основой государственного и муниципального управления.
Однако процесс разграничения государственной собственности на землю далек от завершения.
Одним из важнейших направлений развития земельного законодательства является установление правовых механизмов трансформации публичных форм собственности в целях повышения эффективности государственного и муниципального управления в сфере земельных отношений. В Земельном кодексе РФ были, наконец, урегулированы вопросы, связанные с переходом права собственности на земельные участки от одного публичного образования к другому. В специальных главах Земельного кодекса РФ установлен порядок безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов РФ, и порядок перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой.
Особенности формирования земельного законодательства, направления и тенденции его развития в различные периоды не раз становились предметом научных исследований ученых и специалистов в области не только земельного, но и гражданского права, где достаточно подробно освещались особенности и различные проблемные вопросы развития земельного законодательства на очередном его этапе.
С момента введения в России в гражданский оборот земельных участков не прекращаются дискуссии по поводу подходов к регулированию земельных отношений, направлений и форм развития земельного законодательства, соотношения его со смежными отраслями законодательства.
Одним из самых острых дискуссионных вопросов развития земельного законодательства является проблема разграничения норм гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений, решение которой непосредственно влияет на содержание и изменение прежде всего Земельного и Гражданского кодексов РФ и место земельного права в российской системе права. Своего апогея данная дискуссия достигла при разработке и обсуждении Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленной на основании Указа Президента РФ[17]. Одной из основополагающих идей указанной Концепции является перенос регулирования отношений собственности и иных прав на землю и другие природные ресурсы исключительно в Гражданский кодекс РФ. Так, в Концепции[18] указано, что в ГК РФ необходимо включить самостоятельные главы о праве собственности на земельные участки и иные природные объекты, изъяв все специальные соответствующие нормы из земельного и природоресурсного законодательства и сосредоточив их в ГК РФ. Авторы Концепции полагают, что реализация данных предложений будет способствовать гармонизации земельного, водного, лесного законодательства и законодательства о недрах с гражданским законодательством. Такая позиция подверглась жесткой критике со стороны представителей науки земельного права, главным аргументом которых являлось обоснование нецелесообразности и юридической невозможности разъять земельно-имущественные отношения и отношения по использованию и охране земли как природного объекта и природного ресурса.
Земельный участок как объект имущественных отношений, обособляясь территориально и юридически от остальной земной поверхности, не перестает быть при этом частью земли как природного объекта и природного ресурса со всеми присущими этому особенностями. Следует согласиться с мнением, что в Гражданском кодексе невозможно учесть всю специфику земельного участка как объекта правоотношений, что неизбежно приведет к умалению публичных интересов и снижению эффективности правового регулирования земельных и природоресурсных отношений.
Таким образом, можно считать общепризнанным, что для регулирования земельных отношений, в том числе и имущественных, характерно участие и взаимодействие публичноправовых и частноправовых норм, что органично вытекает из специфики объекта правового регулирования.
Сущность и основы такого соотношения установлены Конституцией РФ, Гражданским и Земельным кодексами РФ и заключаются в установлении соотношения норм гражданского и земельного законодательства как общих и специальных, что не раз подчеркивалось специалистами и подтверждается судебной практикой.
В действующем российском законодательстве достаточно четко определены предметы регулирования гражданского и природоресурсного законодательства: Земельный кодекс РФ[19] устанавливает, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. В Гражданском кодексе РФ[20] корреспондирующее положение гласит, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Таким образом, Гражданский кодекс должен содержать общие положения, касающиеся отношений в сфере недвижимости, а земельное законодательство -устанавливать особенности правового регулирования отношений, обусловленных спецификой земельного участка. Основная проблема, как представляется, заключается в повышении уровня юридической техники установления соответствующих норм в гражданском и земельном законодательстве, исключающей юридически бессмысленное дублирование норм в нормативных правовых актах, устранение коллизий и пробелов в регулировании, наличие которых ведет к неопределенности правового регулирования земельных отношений. При этом вопрос содержания Гражданского и Земельного кодексов РФ остается дискуссионным и не решенным окончательно, несмотря на утвержденную Концепцию развития гражданского законодательства.
Данная проблема достаточно подробно рассматривалась в ряде исследований как после принятия Земельного кодекса РФ, так и в процессе обсуждения Концепции развития гражданского законодательства. На целесообразность ликвидации дублирующих норм в гражданском и земельном законодательстве и их четкого разграничения не раз указывали специалисты и в области земельного права.