Файл: Современное состояние имущественного и земельного законодательства.pdf
Добавлен: 30.03.2023
Просмотров: 502
Скачиваний: 6
Федеральный закон представляет собой весьма объемный и сложный документ, который вносит изменения не только в Земельный кодекс РФ, но и Гражданский, и Градостроительный кодексы, Федеральные законы о государственном кадастре недвижимости и о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, об обороте земель сельскохозяйственного назначения, о недрах и многие другие законодательные акты. При этом указывается, что этот Закон достаточно сложен для анализа, логика многих новелл пока не вполне понятна, поэтому положения данного Закона, как представляется, долго будут являться предметом отдельных детальных теоретических исследований и анализа практики его применения.
Федеральный закон № 171-ФЗ в целом принят в целях совершенствования порядка предоставления и использования земельных участков из государственной и муниципальной собственности, а также в целях устранения отдельных проблемных вопросов, накопившихся с момента принятия Земельного кодекса РФ в области земельных отношений.
Внесение изменений в порядок предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности было вызвано проблемами правоприменения ранее действовавшего земельного законодательства в связи со сложностью и недостаточной определенностью правового регулирования данных отношений, что приводило к большому числу споров и нарушений прав граждан и юридических лиц. Несмотря на то что Земельный кодекс РФ в прежней редакции устанавливал равный доступ на приобретение земельных участков из государственной и муниципальной собственности частными субъектами, реализация данного права была существенно затруднена отсутствием единого подхода к предоставлению земельных участков, зависимостью возможности предоставления от различных условий и факторов, прежде всего от целей предоставления и правового статуса приобретателя земельного участка, нахождением норм, устанавливающих особенности предоставления в отдельных случаях, в различных федеральных законах, законах субъектов РФ, актах органов местного самоуправления.
В чем же состоят принципиальные изменения правового регулирования рассматриваемых отношений?
Прежде всего законодатель попытался урегулировать все вопросы, связанные с предоставлением земельных участков из государственной и муниципальной собственности, установить общий единый порядок и все исключения из него в одном нормативном правовом акте - Земельном кодексе РФ.
До 1 марта 2015 г. порядок предоставления земельных участков зависел от целей предоставления и использования земельных участков и был урегулирован различными нормативными правовыми актами в зависимости от вида деятельности, прежде всего от возможности строительства зданий и сооружений на земельном участке.
Земельный кодекс РФ содержал самые общие положения, связанные с предоставлением земельных участков, и более конкретно регулировал только предоставление земельных участков для строительства. Порядок и особенности предоставления земельных участков для иных целей устанавливались другими специальными актами, регулирующими соответствующие виды деятельности. Отдельно регулировались случаи предоставления земельных участков, связанные с выполнением социальных функций государства, субъектам, обладающим правом на получение земельных участков в льготном порядке, а также гражданам для личного использования. Порядок предоставления земельных участков гражданам и организациям для целей, не связанных со строительством, и не урегулированный специальными законами и законодательством субъектов РФ, устанавливался актами органов местного самоуправления.[28]
Следует при этом отметить, что, несмотря на разнообразие случаев, множественность нормативных правовых актов и особенностей предоставления земельных участков в каждом случае, по содержанию порядок предоставления отличался только процедурой - на торгах или без торгов, за плату или бесплатно в зависимости от основания возникновения прав на земельный участок у конкретного субъекта. Однако отсутствие в земельном законодательстве единого концептуального подхода к правовому регулированию предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности ставило применение законодательства в данной части в зависимость от квалификации и грамотности субъектов земельных отношений, порождало разнобой в толковании и понимании норм и приводило к существенным проблемам реализации законодательства.
Для установления единообразия и в целом для упрощения правового регулирования предоставления земельных участков законодатель изменил подход к правовому регулированию порядка предоставления, установив его по процедуре предоставления - на торгах и без торгов.
Отдельно установлен перечень случаев бесплатного предоставления земельных участков в собственность, а также перечень случаев и условий предоставления земельных участков в безвозмездное пользование.
Общим порядком предоставления земельных участков в собственность или в аренду теперь является предоставление земельных участков на торгах, проводимых в форме аукционов[29]. Предоставление земельных участков без торгов возможно только в случаях, указанных в Земельном кодексе РФ.
Перечни случаев предоставления земельных участков без торгов в собственность или аренду установлены как исчерпывающие, в них собраны все основания возникновения прав на земельные участки, установленные различными нормативными правовыми актами, помимо самого ЗК РФ, в том числе в ФЗ[30], содержащими специальные нормы возникновения прав на земельные участки у различных субъектов. К сожалению, законодатель не попытался систематизировать и обобщить случаи предоставления земельных участков без торгов, а просто формально перечислил их без всякой логической связи, что, безусловно, будет затруднять понимание и применение данных норм.
В целом они касаются всех случаев, установленных прежним законодательством: можно отметить только следующие нововведения: в части предоставления земельных участков в собственность появился новый субъект - юридическое лицо, земельный участок которому предоставлен для ведения дачного хозяйства, но который не является некоммерческим объединением граждан, созданным в соответствии с ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Правовой статус данного юридического лица в настоящий момент законодательно не урегулирован, что вызывает определенные вопросы.
Существенные изменения коснулись предоставления земельных участков гражданам для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления соответствующей деятельности. Утратившим силу земельным законодательством предоставление земельных участков для этих целей гражданам предусматривалось безусловно без торгов. В новой редакции ЗК РФ предоставление в этом случае без торгов осуществляется в порядке, установленном статьей[31], регулирующей отдельно особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для указанных целей. При этом данная статья предусматривает хотя и заявительный порядок предоставления, но при условии опубликования извещения о предоставлении земельного участка со всеми вытекающими последствиями. То есть при появлении других желающих приобрести этот земельный участок уполномоченный орган власти обязан провести аукцион по его продаже. Аналогичный порядок был установлен утратившей силу ст. 30 ЗК РФ для предоставления земельных участков в целях индивидуального жилищного строительства и теперь распространен на цели предоставления земельных участков гражданам, на которые раньше распространялся льготный режим предоставления земельных участков без торгов в заявительном порядке. Таким образом, в отношении первичного предоставления земельных участков гражданам для перечисленных личных целей произошло ужесточение порядка, что, несомненно, уменьшит возможности малообеспеченных граждан, особенно проживающих в сельских населенных пунктах, на приобретение земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства.
Что касается перечня случаев предоставления земельных участков без торгов в аренду, здесь следует отметить совершенно новые основания, такие как предоставление земельного участка:
- юридическим лицам в соответствии с указом или распоряжением Президента РФ;
- юридическим лицам в соответствии с распоряжением Правительства РФ для размещения объектов социально-культурного назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным Правительством РФ;
- юридическим лицам в соответствии с распоряжением высшего должностного лица субъекта РФ для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным законами субъектов Российской Федерации;
- для выполнения международных обязательств Российской Федерации;
- юридическим лицам для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, объектов федерального, регионального или местного значения.
Установление в ЗК РФ подобных случаев для предоставления земельных участков в аренду без торгов (причем в первом случае - без установления каких-либо критериев и условий) свидетельствует об определенных тенденциях развития российского государства и системы управления, в том числе земельными ресурсами.
Несмотря на декларирование установления единого порядка независимо от целей предоставления (вида разрешенного использования предоставляемого земельного участка), предоставлению земельных участков для строительства посвящены отдельные нормы Земельного кодекса РФ. При этом следует отметить ужесточение установленного правового регулирования предоставления и использования земельных участков для строительства, направленное на стимулирование застройщиков осуществлять строительство в установленные сроки. Правовым средством при этом являются аренда земельных участков без преимущественного права арендатора на заключение нового договора аренды в случаях окончания ее срока и возможность прекращения права собственности арендатора на объекты незавершенного строительства в случаях ее государственной регистрации.
Существенные изменения произошли в правовом регулировании права безвозмездного пользования земельным участком и установлении сервитута на земельный участок, находящийся в публичной собственности.
К абсолютной новелле земельного законодательства следует отнести установление случаев и порядка использования публичных земельных участков без их предоставления на основании разрешения уполномоченного органа власти.
Важные изменения коснулись и порядка образования земельных участков и определения их границ. В качестве основного документа, на основании которого должны определяться границы земельных участков, установлен проект межевания территории, относящийся к документации по планировке территории, порядок разработки и утверждения которой регулируется Градостроительным кодексом РФ, что также подчеркивает усиливающуюся системную связь земельного законодательства с градостроительным.
В целом кратко оценивая произошедшие изменения земельного законодательства в части предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности гражданам и юридическим лицам, следует отметить стремление законодателя к детальной регламентации процедур на уровне федерального закона, установление исчерпывающих перечней различных оснований, что имеет свои положительные и отрицательные стороны, для выявления которых необходима практика применения нового законодательства.
При этом нельзя не указать на достаточно невысокий уровень юридической техники изложения норм в новой редакции ЗК РФ, большое количество отсылочных и бланкетных норм, в одних случаях излишне детализированных, в ряде случаев- недостаточно обоснованных и обеспеченных механизмами реализации, что обусловлено, как представляется, поспешностью в разработке и принятии рассматриваемого Закона и, несомненно, будет создавать новые проблемы в сфере предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам из государственной и муниципальной собственности.
Что касается дальнейшей судьбы развития земельного законодательства, то в случае принятия закона о переходе на территориальное зонирование, на наш взгляд, встанет вопрос о разработке нового Земельного кодекса РФ, поскольку уже сейчас в редакции Федерального закона № 171-ФЗ изучение и применение Земельного кодекса РФ вызывает затруднения вследствие образовавшейся в результате изменений тяжелой и непродуманной структуры.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что в целом тенденции развития российского земельного законодательства по ряду принципиальных направлений недостаточно обоснованы реальными потребностями российского общества и государства, во многом обусловлены конъюнктурой в органах власти и субъективными мнениями отдельных лиц. Поэтому необходимость выработки научным и профессиональным сообществом самостоятельной концепции развития земельного законодательства остается, как никогда, актуальной.