Файл: Публичная власть (ПОНЯТИЕ СУЩНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ).pdf

Действующее федеральное законодательство закрепляет за местным уровнем такой список налогов, доходы от которых не соответствуют возложенным на него расходным полномочиям^[63].

Для среднестатистического местного органа власти доходы от местных налогов составляли в 1999 г. 13% от их расходов. Отмена Налоговым кодексом ряда местных налогов и сборов значительно снизит эту долю. В то же время бюджетное законодательство закрепляет за местным уровнем власти достаточно большие расходные обязательства, включая предоставление таких гарантированных Конституцией услуг общественной значимости как образование и здравоохранение. В результате расходные полномочия местных органов власти, сформированных по поселенческому принципу, явно не соответствуют их статусу. Одновременно доходные источники местных органов власти, сформированных на уровне крупных городов и районов не соответствуют закрепленным за ними расходным обязательствам^[64].

Анализ административно-территориального деления и бюджетного устройства субъектов Федерации, бюджетного статуса муниципальных образований показывает, что проблему усугубляют нормы федерального законодательства, разрешающие формирование местных органов самоуправления в любых территориальных границах. Стихийно формирующиеся, или организуемые в соответствии с политическими пристрастиями властей субъектов РФ муниципальные образования по “поселенческому” принципу, приводят к следующим негативным последствиям:^[65]

• несоответствие размера территории, которая является юрисдикцией муниципального образования (а, следовательно, и охвата потребителей бюджетных услуг) закрепленным за органами местного самоуправления по законодательству полномочиям и предметам ведения;
• фрагментарность и неравномерность доходной базы местных бюджетов, не соответствующей территориальному распределению потребностей в бюджетных услугах;
• несоответствие управленческого потенциала местных органов власти возлагаемым на органы местного самоуправления полномочиям;
• как следствие, провоцирование иждивенческих настроений местных органов власти и населения.

Данную проблему можно было бы решить на основе законодательного признания как минимум двух уровней бюджетной системы, соответствующих уровням публичных органов власти на местном уровне. Конкретные формы организации этих дополнительных уровней публичной власти, обладающих всеми ее атрибутами (в первую очередь выборностью представительных и исполнительных органов власти и бюджетными полномочиями) можно было бы либо передать в ведение субъекта РФ, либо урегулировать внесением соответствующих положений в федеральное законодательство. В любом случае в федеральное законодательство придется внести изменения, касающиеся^[66]:

• наделения субъектов РФ правами делегирования налоговых полномочий (то есть полномочий по передаче налоговых источников, включая полномочия по установлению ставок) и соответствующих им расходных обязательств на нижестоящие уровни власти, либо:
• априорного разграничения доходных источников и расходных обязательств между третьим и четвертым уровнями бюджетной системы.

Таким образом в результате, в соответствии с действующим законодательством субъект РФ будет принимать решение о той или иной форме организации региональных уровней власти, как двухуровневая система государственной власти и одноуровневые муниципалитеты (т.е. организация выборной государственной власти на уровне районов, а возможно и государственной власти в крупных городах при сохраняющейся параллельной муниципальной власти, отвечающей за вопросы, не связанные с государственными гарантиями) или одноуровневая государственная власть субъекта РФ и двухуровневая муниципальная власть.

Основная разница будет при этом заключаться в том, каким образом будут определяться границы “среднего” уровня региональной власти: законом субъекта РФ (в первом случае) или в соответствии с мнением населения, как того требует закон “Об общих принципах организации местного самоуправления”, т.е. с учетом мнения населения.

Организацию межбюджетных отношений между средним и нижним уровнями публичной власти региона можно было бы регулировать рамочными законами субъекта РФ при сохранении определенных полномочий в этом отношении за средним уровнем. При этом субъектам РФ следует рекомендовать формировать свое административно-территориальное деление, исходя из принципов наиболее рациональной организации публичной власти в целях эффективного предоставления бюджетных услуг^[67].

Так, например, при принятии решения относительно административно-территориальных границ местных органов власти (будь то государственная или муниципальная власть) рекомендуется ориентироваться на размеры территории, в рамках которой предоставление бюджетных услуг отдельной бюджетной организацией (или непосредственно органом местного самоуправления) будет наиболее эффективным^[68].

Необходимо иметь также ввиду, что территориальная фрагментация (“измельчение” размера юрисдикций) обычно усиливает неравномерность распределения доходной базы между местными бюджетами. Это касается как неравномерности в уровне богатства проживающего в муниципалитетах населения, так и неравномерности расположения налогоплательщиков-юридических лиц на территориях муниципальных образований. Более крупные юрисдикции обычно включают в себя как сочетание богатых и бедных зон, налоговый вклад которых в местный бюджет взаимоуравновешивается. В таких муниципалитетах, как правило, уравновешиваются и расходные потребности, более высокие в бедных зонах, в большей степени нуждающихся в получении своим населением социальной помощи и социального обслуживания.

Международный опыт организации публичной власти на местном уровне показывает, что в развитых западных странах сложилось несколько моделей формирования местных органов власти и их финансовых взаимоотношений с вышестоящими уровнями. В большинстве федеративных государств местные власти организованы на двух уровнях, причем размеры юрисдикций местных властей, как первого, так и второго уровня в разных странах могут быть различными. Главным в вопросе рациональной организации органов субрегиональной власти является соответствие размеров юрисдикций местных органов власти закрепленным за ними полномочиям как в отношении доходных источников, так и расходных обязанностей.

2.3 Проблемы публичной власти и пути их решения

Проблемы органов государственной власти представляют собой сложные теоретические или практические вопросы в сфере государственного управления, которые требуют особого изучения и разрешения, это противоречащие ситуации^[69].

В силу особой специфики деятельности государственных органов неизбежно возникновение проблем при реализации их функций и выполнения стоящих перед ними задач^[70]. Так, например, в качестве одной из проблем можно назвать проблему взаимодействия органов государственной власти и органов субъектов.

Несмотря на то, что Конституция РФ предопределила разделение полномочий между федеральными и региональными органами власти, далеко не всегда это находит отражение в действующем законодательстве^[71], на практике возникают неразрешимые проблемы, противоречащие правовым началам в сфере взаимоотношений данных структур.

Несмотря на то, что органы власти субъектов обладают широким кругом полномочий, в отличие от государственных органов они не могут устанавливать свою систему государственной власти^[72].

Кроме того, субъекты не имеет право устанавливать свою систему органов судебной власти, поскольку такая власть является единой и федеральной, то же самое относится и к ряду правоохранительных органов.

Таким образом, положения части первой статьи 77 Конституции РФ^[73], говорящие о том, что субъекты могут самостоятельно устанавливать свою систему государственной власти, нельзя трактовать в полной мере. Кроме того, при реализации функций органов государственной власти зачастую выявляются противоречия между законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.

Основные проблемы функционирования органов государственной власти. Отдельные противоречия выявляется при сопоставлении норм Конституции РФ и Конституций субъектов РФ. Так, например, Устав Алтайского края не предусматривал такую ветвь власти, как представительная, подчиняя ее исполнительной. Конституционным судом РФ данное положение было признано незаконным, впоследствии было устранена.

Проблемы возникают также при выявлении противоречий в действующем законодательстве. Очевидно, для того чтобы правовые нормы были успешно реализованы на территории государства, необходимо обеспечить единообразное применение норм административного, гражданского, уголовного и иных отраслей права.

На сегодняшний день ведется масштабная работа в данной сфере, а именно^[74]:

• устранение противоречий между нормами права,
• улучшение системы управления государством,
• укрепление его устойчивости, проведение единой политики на всей территории Российской Федерации,
• формирование устойчивого положения на международной арене,
• разрешение бюджетных вопросов и поиск целевых денежных средств на развитие определенных проектов, в том числе и правовых.

Те цели, которые стоят сегодня перед Россией, предполагают широкую степень модернизации различных государственных органов, структур, правовой системы в целом.

Основной идеал, которому мы стремимся, это создание не только эффективной системы управления, которая устраивала бы подавляющую часть населения страны, но и создание эффективного правового пространства, нормы которого реализовывались бы без так называемого формального закрепления.

Необходимость подобных реформ вызвана состоянием реформирования федеративных и межнациональных отношений^[75].

Сегодня органы государственной власти играют важную роль в системе сдержек и противовесов между системой разделения властей. Ослабление одной из власти или органов власти делают неэффективной систему в целом, особенно в кризисных ситуациях. Несмотря на то, что законодатель на сегодняшний день проделал огромную работу, пока что не удалось выработать четкую схему взаимодействия федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, многие специалисты отмечают падение качества законодательства.

Основные проблемы в системе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, перспективы их разрешения.

Механизм рационального принятия решения предполагает следующую последовательность: компе­тентное должностное лицо либо орган идентифицирует проблему, затем рассматривает, собрав необходимую информацию, возмож­ные варианты ее решения и выбирает из них оптимальный. В идеале информация, необходимая для принятия решения, должна быть максимально полной.

Основной массив информации, необходимой для принятия решений, сосредоточен в недрах самого государственного аппарата^[76].

Преимущества данного информационного канала:^[77]

1. Систематичность.

2. Компетентность.

3. Относительная (с учетом возможных искажений) достоверность.

4. Оперативность получаемой информации.

Недостатком являются неизбежные искажения^[78]:

а) информация трансформируется через призму интересов государственного аппарата. Гегель подчеркивал склонность чиновников рассматривать собственные интересы в качестве общегосударственных;

б) любой государственный служащий обладает мотивами для приукрашивания ситуации.

Недостатки информации через государственный аппарат обусловливают необходимость целенаправленного использования дополнительных информационных каналов в виде различных форм связи с общественностью.

Зарубежный опыт организации связей с общественностью показывает, что здесь реализуются 3 основные цели^[79]:

1. Довести до общественности суть государственной политики, тех или иных мер и убедить в их необходимости

2. Выявить реакцию различных групп населения на предполагаемые меры

3. Выяснить реальные запросы, проблемы и потребности различных групп населения.

Формы связи с общественностью^[80]:

1. Референдумы различного уровня (в российском законодательстве их решения выступают в виде актов высшей юридической силы)

2. Выборы представительных органов государственной власти и местного самоуправления

3. Различные сходы, собрания, конференции граждан, митинги

4. Обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, при условии их систематизации и анализа

5. Привлечение ученых-экспертов к подготовке решений

6. Средства массовой информации

7. Политические партии

8. Профсоюзы, объединения предпринимателей, различные общественные организации.

Сравнительно недавно в России появилась такая форма, как общественные палаты, призванные проводить общественную экспертизу законопроектов^[81].