Файл: Программа пенсионной реформы и пути ее реализации (Эволюция пенсионного обеспечения в России).pdf

1. Исторический аспект пенсионного реформирования

1.1 Эволюция пенсионного обеспечения в России

Первое законоположение для подобного обеспечения, изданное в царствование Императора Петра I, было помещено в Морском Уставе (Указ 13 января 1720 года) и преимущественно относилось к морским чинам. Основные положения Устава впоследствии были применены к прочим отраслям государственной службы и с незначительными изменениями существовали вплоть до издания Пенсионного Устава 1827 года.

Эти положения также важны и в том отношении, что ими было введено существовавшее в течение всего XVIII столетия различие между обеспечением вдов и сирот, которое, при выполнении определенных условий, составляло неотъемлемое право всех служащих, и собственно пенсионным обеспечением, зависящим исключительно от милости и благоусмотрения Верховной власти. Такое различие наблюдалось и в XIX веке между пенсиями, назначениями по Пенсионному Уставу 1827 года, и пенсиями, назначаемыми по особым Высочайшим указам.

Особенность законодательства заключалась и в том, что финансирование расходов на обеспечение вдов и сирот осуществлялось из тех же источников, из которых производились выплаты жалования. 

При Петре II права Морского Устава были распространены на вдов и сирот, умерших и убитых офицеров-иноземцев, служивших в сухопутном войске. 

Соответствующие расходы было велено относить на суммы, остававшиеся от недокомплекта армейских и гарнизонных полков и на вычеты на госпитали, производимые из жалования (Указ 9 июня 1728 года).

При Анне Иоанновне те же права Морского Устава были распространены на семейства мастеровых Сестрорецкого завода (Указ 28 октября 1738 года) и на служащих Академии навигационных наук (Указ 5 декабря 1738 года), как учреждений, существовавших непосредственно для нужд флота. Расходы производились из средств тех же учреждений, в которых они получали жалованье. Вдов для призрения было повелено помещать в монастыри (Указ 11 июля 1739 года). 

Императрица Елизавета Петровна издала для сухопутных войск такое же положение, каким был Морской Устав для морских чинов. Оно известно как Высочайше утвержденные для Коммисариатского Правления Регулы (Указ 9 января 1758 года). 

В царствование Императрицы Екатерины II при обеспечении служащих, оставлявших службу, и их семейств были введены два новых начала.

До Императрицы Екатерины II это обеспечение касалось только семейств умерших, или убитых служащих, или самих служащих, получивших увечья и болезни, которые не позволяли им продолжать службу. При Екатерине II это обеспечение было распространено и на лиц, которые оставляли службу по выслуге установленного числа лет. 

Эти нововведения были проведены в трех законоположениях, определявших обеспечение военных (Указ 26 февраля 1764 года), гражданских (Указ 7 июня 1764 года), и морских чинов (Указ 24 августа 1765 года). 

К концу царствования Императрицы Екатерины II сумма затрат на пенсионное обеспечение отставных чинов и их семейств достигла 300 000 рублей. Из-за постоянно увеличившегося числа служащих и выдачи пенсий вне установленных общих правил, имевшаяся сумма оказалась недостаточной для обеспечения всех пенсионных выплат. 

Император Павел I повелел увеличить сумму пенсии для военных до 360 000 рублей, для морских до 75 000 рублей и для гражданских чинов до 120 000 рублей, всего до 555 000 рублей в год (Указ 18 декабря 1797 года), начав их выдачу с 1798 года. 

К концу царствования Императора Павла I общие расходы на пенсии составляли не менее 750 000 рублей в год.

В царствование Александра I не было издано ни одного общего закона по пенсиям гражданским чинам.

В то же время были изданы отдельные законы для чинов горных, лесных, таможенных, медицинских, карантинных, учебных округов и служащих в Сибири. 

Значительное увеличение расходов на пенсии, несообразно с государственными средствами и дошедшее в 1820 году до 7,5 миллионов рублей, разнообразие пенсионных положений, вызванное случайными требованиями и обстоятельствами, потребовали принятия мер по сокращению подобных расходов и по объединению всех пенсионных законоположений в один общий для всех служащих в государстве пенсионный устав. Вследствие этого граф Гурьев 13 мая 1821 года внес в Гос Совет проект Устава о пенсиях и единовременных пособиях. Данный проект был изучен Графами Аракчеевым и Канкриным и со значительными изменениями и дополнениями исправленный проект был рассмотрен в Гос Совете 24 ноября 1827 года и удостоился 6 декабря того же года Высочайшего утверждения. 

Таким образом, первая пенсионная реформа в России получила свое законодательное закрепление. Новые положения о пенсионном обеспечении государственных служащих вступили в силу с 1 января 1828 года.

Высочайшим указом 6 ноября 1853 года Пенсионный Устав 1827 года был изменен. Вторая пенсионная реформа была направлена на рационализацию существующих норм пенсионного обеспечения, не затрагивая его основ. Из-за этого она не принесла радикальных изменений в пенсионную систему России. 

Дальнейшему развитию пенсионного обеспечения в России способствовало появление в конце 19 века пенсионных касс страхового типа. Впервые идею использовать метод страхования рисков для осуществления пенсионного обеспечения высказал Бисмарк, а в России эта идея получила широкое воплощение в жизнь. Пенсионные кассы создавались на основе законов или специальных положений, на основе которых формировались уставы, утверждаемые министром. 

Наряду с развитием пенсионных касс в этот период Правительство предпринимало и иные меры по развитию пенсионной системы, которая включала в себя не только элементы пенсионного обеспечения государственных служащих, но и рабочего класса. В этих целях в 1901г. были утверждены Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утративших трудоспособность, а в 1903г. был принят закон о вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев, вводивший, по сути, особую ответственность предпринимателей за увечье на производстве, основанную на гражданско-правовых началах. Компенсация, назначаемая в соответствии с этим законом, называлась пенсией. 

. К 1912 году назрел вопрос об объединении пенсионных касс в единую организацию, что логичным образом завершило бы построение в России цельной пенсионной системы. Этому способствовало и принятие ряда законов о социальном страховании, важнейшим среди которых является закон «О страховании от несчастных случаев», который еще полностью не освободился от гражданско-правовых принципов построения, но в тоже время был посвящен страхованию, а не ответственности работодателя. 

Революция 1917 года положила конец развитию пенсионной системы. Советское правительство приступило к реализации своей программы государственного пенсионного обеспечения. Так, в 1918 году был принят декрет СНК « О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств», распространявшейся на военнослужащих старой армии и их семей, а впоследствии и на другие категории лиц. В этом же году было введено пенсионное обеспечение по инвалидности Красной армии, а членов их семей по случаю потери кормильца. А уже в 1919г. утверждено новое Положение «О социальном обеспечении инвалидов-красноармейцев и их семейств». Наряду с пенсиями по инвалидности, к этому же периоду следует отнести и появление института персонального пенсионного обеспечения лиц, имеющих особые заслуги. 

В последующие годы советское Правительство предпринимало меры по совершенствованию пенсионного обеспечения по инвалидности и по случаю потери кормильца, вместе с тем, советское законодательство впервые закрепляет пенсию по старости. В 1930 году Наркомат труда СССР утвердил Правила обеспечения по старости, которые определили пенсионный возраст и общий трудовой стаж. А уже в 1932 году для отдельных категорий работников были установлены льготы по условиям труда в соответствии со списками вредных профессий. Cодержание льготы заключалось в том, что снижался требуемый возраст и трудовой стаж и повышался размер пенсионного обеспечения. В дальнейшем наряду с условиями труда стали учитывать отраслевые, медико-биологические и региональные факторы. 

Конституция СССР 1936 года стала еще одним шагом в создание единой пенсионной системы, т.к. она отменила все ранее существовавшие ограничения в области пенсионного обеспечения и установила равные условия назначения пенсии рабочим и служащим. 

Кроме того, накануне Великой Отечественной войны был принят ряд нормативных актов, направленных на улучшение пенсионного обеспечения военнослужащих, например, утвержденное 16 июня 1940 года Совет Народных Комиссаров СССР Постановление «О пенсиях военнослужащих рядового и начальствующего состава срочной службы и их семей». 

Послевоенные годы были отмечены повышением размера пенсии за выслугу лет учителям и медицинским работникам, принятием нормативных актов. Так в 1949 году было принято Положение о пенсиях работникам науки. В тот же период было завершено формирование особой системы пенсий, называемых часто «повышениями», а по сути, являвшихся пенсиями на льготных основаниях. Льготы предоставлялись главным образом по отраслевому признаку. 

Восстановление народного хозяйства позволило провести реформу социального обеспечения. Основными нормативными актами, закрепившими новые условия предоставления пенсий и пособий, стали: Закон СССР 1956г. «О государственных пенсиях» и Закон СССР 1964г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов». Новый закон о пенсиях расширил круг лиц, имеющих право на льготное пенсионное обеспечение. Эти льготы стали предоставляться в зависимости от условий труда и медико-биологических факторов.

Ликвидирована также множественность списков на льготное пенсионное обеспечение и принято два Списка- №1 и №2. В последующие годы круг лиц, имеющих право на пенсию на льготных условиях, неоднократно расширялся, в связи с чем, вносились изменения и дополнения в указанные Списки. 

Что касается вышеназванного закона 1964 года, то согласно ему была впервые создана государственная система пенсионного обеспечения колхозников, финансируемая за счет соответствующего централизованного фонда. Колхозники имели право на назначение тех же видов пенсий, что рабочие и служащие, за исключением пенсии за выслугу лет. 

В целом развитие законодательства о пенсионном обеспечении в тот период было направлено на его систематизацию, сближение условий назначения и выплаты пенсии для различных категорий граждан, периодическое повышение их размеров, совершенствование правил исчисления непрерывного трудового стажа и среднего заработка для назначения пенсий. Своеобразным итогом его развития стало принятие Конституции СССР 1977 года, закрепившей основные права граждан в сфере пенсионного обеспечения. 

Во второй половине 80-х годов сложилась ситуация, когда в пенсионном обеспечении наглядно проявились тенденции к снижению размеров пенсий по отношению к прошлому заработку пенсионера, несоответствие пенсий минимальному прожиточному минимуму в результате отсутствия механизма их индексации, неспособность действующего законодательства реально воздействовать на систему пенсионного обеспечения в условиях переходного периода, что привело к необходимости проведения пенсионной реформы, результатом которой стал Закон РФ «О государственных пенсиях в РФ» №340-1 от 20.11.1990 года. Данный закон закрепил основы пенсионной системы России, существовавшей до 1 января 2002 года. 

Закон РФ «О государственных пенсиях в РФ» № 340-1 от 20.11.90г., создавался его разработчиками с учетом опыта других государств и в то время явился весьма прогрессивным актом, внесшим существенные изменения в правовое регулирования пенсионного обеспечения. Впоследствии он действовал с многочисленными изменениями и дополнениями. Подавляющее большинство пенсионеров обеспечивались пенсиями в соответствии с данным законом. Но он не являлся единственным нормативным актом, регулирующим пенсионное обеспечение, а лишь занимал основополагающее положение в системе пенсионного законодательства, включавшего в себя свыше 50 федеральных нормативно-правовых актов, среди которых наиболее общими и важными являлись законы «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», регулирующий условия и нормы обеспечения государственными пенсиями. Кроме того, действовали еще сотни подзаконных актов и ведомственных нормативных документов. Так, например, отдельными законами и иными правовыми актами устанавливались пенсии для лиц, замещавших государственные должности в РФ, в том числе депутатов, федеральных государственных служащих, сотрудников налоговой полиции, должностных лиц таможенных органов, судей, прокурорских работников, имеющих классные чины, космонавтов. Кроме того, закон предусматривал все виды пенсий, которые в соответствии с конвенциями и рекомендациями МОТ применяются в мировом сообществе. Так, согласно ст. 3 Закона РФ от 20.11.1990г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» пенсионное обеспечение осуществлялось в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью, путем установления трудовых пенсий, к числу которых относятся пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу лет. Кроме трудовых предусматривались социальные пенсии, установленные гражданам, которые по различным причинам не приобрели права на вышеуказанные пенсии. Перечисленные виды пенсий различались условиями и нормами их предоставления. Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод не только о единстве государственной пенсионной системы России, но и о том, что она имела всеобщий характер.