Файл: Органы государственного управления.pdf

Каждая из властей власти, будучи самостоятельной и сдерживающей друг друга, осуществляет свои функции при помощи особой системы органов. Принцип разделения властей нельзя считать абсолютным, государственные формы его реализации определяются национальными традициями, конкретной политической и социально-экономической ситуацией в государстве.

2.2. Принципы построения органов государственного управления

Система органов государственного управления строится и действует на основе ряда универсальных принципов: законности, иерархичности, самостоятельности различных органов, их взаимодействия.

Принцип законности является важнейшим принципов построения органов государственного управления. Он основывается на том, что органы государственного управления при своём функционировании опираются на санкционированные государством правовые нормы и неукоснительно следуют им. Принцип законности при этом подразумевает использование не только законодательных, но и других норм, в частности, судебные прецеденты, подзаконные акты, а также обычаи, выполнение которых обеспечивает государство^[31].

Органы государства сами действуют в рамках законности и обеспечивают её соблюдение со стороны организаций и физических лиц на территории, подчиненной каждому органу, специфическими средствами, присущими конкретно данному органу.

Иерархичность является одним из свойств любой системы. Для системы органов государственного управления иерархичность приобретает особую важность, поскольку для характеристики органа государства имеет значение, какое место среди других органов он занимает. С этим взаимосвязаны функции и компетенция каждого органа. Например, законодательная функция государственного органа будет связана с тем, что данный орган занимает основное положение в системе органов государства. Именно иерархичность предполагает взаимную подчиненность органов государственного управления в рамках одной системы, что обеспечивает результативность функционирования механизма государства^[32].

Принцип взаимодействия различных органов тесно связан с предыдущим, поскольку иерархичность предполагает определённые взаимоотношения органов государственного управления. Без непрерывного взаимодействия система органов государственного управления не сможет осуществлять свою деятельность как единое целое. Необходимость постоянного взаимодействия разных органов государственного управления влечёт за собой неполную реализацию принципа разделения власти, поскольку отделение друг от друга всех трёх ветвей государственной власти привёдет к тому, что, изолировано они будут работать вхолостую^[33].

Самостоятельность органов государственного управления заключается в том, что каждый из органов обладает собственной компетенцией, хотя при этом и функционирует во взаимной связи с остальными органами. Самостоятельность отдельных органов государственного управления не упраздняется тем, что их могут формировать другие органы. При этом органы, которые формируют другие, получают в распоряжение некоторые рычаги воздействия на формируемые ими органы.

Также самостоятельность предполагает долю независимости отдельного органа при принятии в рамках своей компетенции управленческих решений. При этом, ввиду самостоятельности органы, принимающие решения, будет нести полную ответственность за принятые ими решения^[34].

Таким образом, законность, иерархичность, самостоятельность различных органов, их взаимодействие – являются принципами построения государственных органов. Иногда в основе построения и деятельности системы органов государства могут лежать локальные принципы: разделение власти, народовластие, верховенство единоличного главы государства. Законность является фундаментальным принципом построения органов государства.

2.3. Функции и компетенция органов государственного управления

Компетенция - одно из ключевых понятий, позволяющих уяснить сущность государственного управления, органов и должностных лиц, его осуществляющих.

Отдельные ученые рассматривают компетенцию органов государства как право и обязанность государственного органа осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере, другие – как юридически выраженную совокупность функций и полномочий органа в соответствующей сфере общественной жизни^[35].

Ю.А. Тихомиров в обобщенном виде определяет компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел, выделив при этом следующие ее элементы:

1) нормативно установленную цель,

2) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия,

3) властные полномочия как гарантированные законом меры принятия решений и совершения действий^[36].

Также компетенция органов государственного управления рассматривается как совокупность задач, функций и полномочий органа по всем установленным для него предметам ведения.

Одним из основных составляющих элементов компетенции являются властные полномочия органов государственного управления, то есть закрепленный за ним комплекс прав и обязанностей.

Под полномочиями органов государственного управления следует рассматривать закрепленные действующим законодательством за конкретными органами права и обязанности, которые необходимы им для выполнения возложенного на них государством определенного объема задач и функций.

Категории «компетенция» и «полномочия» соотносятся между собой как общее и частное. Компетенция является необходимой составляющей правового статуса органа государственного управления, которая влияет на определение его места и роли в системе органов государственной власти. Полномочия, в свою очередь, указывают, какими правами наделен государственный орган, и какие на него возложены обязанности при решении обусловленных компетенцией задач и функций. Таким образом, компетенция включает в себя полномочия как обязательный структурный элемент^[37].

Каждый орган имеет точно определенный перечень юридических обязанностей и прав, который не может быть расширен или сужен по усмотрению самого органа. Пересмотреть компетенцию отдельного органа вправе только тот субъект, который его образовал, т. е. само государство.

Необходимо различать сам орган, который един с государством, и должностных лиц. Когда речь идет о волеобразовании и волеизъявлении государства, тогда имеет место тождество органа и должностных лиц, посредством которого изъявляет волю государство. Здесь орган (должностное лицо) – само государство, обладающее точно определенными обязанностями и правами, т. е. компетенцией.

Различение органов государственного управления и должностных лиц имеет смысл, когда последние рассматриваются как субъекты служебного правоотношения. Но субъектами таких правоотношений являются уже не органы государственного управления, а должностные лица^[38].

Так, должностные лица не всегда действуют сообразно своей компетенции, т. е. превышают компетенцию или злоупотребляют ей. Тогда возникает вопрос об их правовой ответственности (служебной (дисциплинарной), гражданской, административной, уголовной, конституционной) перед государством, поскольку государство всегда отвечает перед своими гражданами. Государство не уполномочивало свои органы осуществлять противозаконные или недобросовестные действия, поэтому если они поступают вопреки своей компетенции, то уже не являются органами государственного управления. Когда должностные лица действуют в соответствии с компетенцией органа, их компетенция совпадает. Но и в этом случае важно иметь в виду, что субъектом прав и обязанностей, а также субъектом, совершающим эти действия, является само государство, потому что государство реализует свою правоспособность посредством своих органов (должностных лиц)^[39].

Когда же должностное лицо действует вопреки своей компетенции, оно не может быть субъектом компетенции, т. е. действовать как орган государства. Оно действует как субъект права, точнее, как субъект служебного правоотношения, другим субъектом которого является государство, которое вправе привлечь это лицо к правовой ответственности, в том числе взыскать с него понесенные им расходы в связи с выплатами потерпевшим (например, при компенсации морального вреда по причине незаконного привлечения к административной или уголовной ответственности)^[40].

Таким образом, органы государственного управления – принадлежность (продолжение) самого государства, они неотличимы и неотделимы от него. Совсем другое – граждане государства, способные, а иногда и обязанные как должностные лица служить государству.

Другим важным элементом компетенции органов государственного управления есть предмет ведения, который указывает на основные направления деятельности государственных органов и их функциональное назначение.

Предмет ведения можно определить как деятельность органа государства в конкретной сфере общественной жизни (экономической, социально-культурной или административной), в которой он юридически компетентен, на основании и в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и действующим законодательством Российской Федерации.

Так, принцип разделения властей закреплен в ст. 10 Конституции Российской Федерации^[41]. Конституцией РФ устанавливается, что государственная власть формируется и функционирует на основании разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, органы которых самостоятельны.

Распределяя единую государственную власть на три ветви, государство тем самым дифференцирует основные функциональные виды своей деятельности: на законотворчество, правоприменение и правосудие. А это значит, что каждый государственный орган является самостоятельным в реализации своей компетенции^[42].

Таким образом, полномочия и предметы ведения неразрывно взаимосвязаны между собой и не могут существовать друг без друга, так как полномочия является инструментом властного влияния государственного органа на подведомственный ему объект. Предметом ведения, в свою очередь, является круг тех общественных отношений, на которые распространяется властное влияние государственного органа. В случае отсутствия полномочий существуют только общественные отношения, но властное влияние на них не осуществляются, и, наоборот, - при отсутствии предмета ведения не существует тех общественных отношений, на которые распространялось бы властное влияние государственного органа.

Задачи органов государственного управления можно определить как возложенный государством объем работы, который должны выполнять органы в пределах своей компетенции в целях удовлетворения общественных интересов, имеющих важное социальное значение^[43].

Под функциями органов обычно понимаются их конкретные цели и полномочия (компетенция).

Соотношение компетенции органов государственного управления с их функциями было предметом длительных дискуссий в юридической литературе. Предлагалось два способа решения указанной проблемы. Согласно первому из них, понятия функций и компетенции совпадают. Его представители утверждали, что функции входят как составные элементы в компетенцию и определя­ют, «что» делает орган, выступая в ре­зультате этого правовым явлением. Вторая позиция предполагала, что понятия функций и компетенции не совпадают. Элементами компе­тенции органа управления выступают не сами функции как таковые, а воз­ложенные на него, во-первых, общее право (касательно управляемого объек­та) и обязанность (перед государством) выполнять определенные функции, во-вторых, комплекс конкретных прав и обязанностей (полномочий), кото­рые необходимы для реализации этих функций^[44].

Вторая позиция отразилась в исследованиях В.Б. Аверьянова, который сделал вывод о том, что функции не являются одно­порядковыми с полномочиями элемен­тами компетенции органа, а выражают­ся в ней путем правового закрепления (регламентации) последних. Таким образом, В.Б. Аверьянов отме­чает, что по своей природе компетен­ция органов государственной власти - это юридическое отражение (опос­редование) возложенных на них функ­ций в специальных, так называемых компетенционных (или статусных), нормативно-правовых актах путем закрепления целей, задач и необходимого для их реализации комплекса прав и обязанностей, то есть государственно­властных полномочий^[45].

Можно согласится с данной позицией, поскольку орга­ны государственного управления не могут осуществлять функции, если это не регламентировано властными полно­мочиями в их компетенционных нормативно-правовых актах, так как на практике это будет расценено как пре­вышение полномочий и деятельность за пределами установленной для них компетенции. Из этого можно сде­лать вывод, что за чертой компетенции органов государственного управления их деятель­ность невозможна.

Функции не являются составными элементами компетенции органов государственного управления, а лишь обусловливают и определяют ее характер. Задачи и функции тесно взаимосвязаны между собой, но не тождественны. Задачи органов государственного управления формируют непосредственно содержание каждой из его функций, то есть служат критерием их разграничения. А функции, со своей стороны, указывают на направления деятельности и основное назначение государственных органов. Другими словами, задачи отвечают на вопрос «что» делает, а функции - «как» делает государственный орган^[46].