Файл: Формы государственного устройства.pdf

Таким образом, примеры трансформации территориальной структуры в современных федерациях демонстрируют, что реформа административно-территориального деления для решения этнических и религиозных проблем, является инструментом, несущим в себе высокую долю рисков, и требует детального и взвешенного анализа всех возможных политических, социальных, экономических и культурных последствий.

2. Особенности формы государственного устройства России

2.1 Вопросы становления федерализма как современной формы государственного устройства в России

Огромный пласт российской истории демонстрирует нам богатейший опыт реализации форм государственного устройства на территории нашей страны.

Так, можно уже с Киевской Руси просматривать тенденции федерализма. Но Древняя Русь была скорее государством конфедеративным, державшимся на традиционной власти Рюриковичей.

Начиная с XV века, Россия выражала стойкие тенденции к жесткой централизации власти. Так сказывались последствия нашествия Золотой Орды на Русь и татаро-монгольского ига. За почти 200 лет в России сформировался особый тип властителей: жестких, волевых, властных, не терпящих возражений. Такими были первые цари централизованной Московской Руси Иван III Великий и его сын Василий III. К их чести стоит сказать, что они сделали много для укрепления российской государственности и собирания земель. [21, с. 21]

Однако с течением времени стало понятно, что таким пространством невозможно управлять на основе принципа унитаризма. Так произошла деволюция властных полномочий в Сибирь, затем в присоединенные Финляндию и Польшу. Особый тип хозяйственного управления был, скажем, в Прибалтике.

После Октябрьской революции 1917 года произошли качественные изменения в определении формы государственного устройства. Формально СССР существовал согласно принципу федерализма, в советских конституциях было прописано право республик на выход из состава Советского Союза вплоть до 1977 года. Однако, назначение на главные партийные и государственные посты людей русской национальности, а только потом в союзных республиках на посты заместителей, вторых секретарей назначались граждане, принадлежащие к титульной нации республики. [19, с. 87]

Монолитная структура советского федерализма рухнула под тяжестью собственных внутренних противоречий. Период «советского федерализма», можно сказать, был подготовительной ступенькой к действительному федерализму.

Нарастание центробежных тенденций в конце существования Советского Союза привело к ослаблению позиций центра и обострению противоречий между ним и регионами. Необходимость сохранения государственного единства в условиях ухудшения управляемости и угрозы регионального сепаратизма принудила центральную власть идти на уступки и приступить к разработке нового союзного договора. Это позволяет нам говорить о формировании «ретирадной федерации» (т.е. о федерации, учрежденной в целях сохранения государственного единства в условиях усиливающихся центробежных тенденций и сепаратизма) как комплексном механизме защиты территориального единства полиэтнического государства и общей этнополитической стабильности. Кроме того, говорить о формировании федерации ретирадного типа в данном случае можно и потому, что такие федерации образуются сверху, путем наделения провинций унитарного прежде государства соответствующим политико-правовым статусом и властными полномочиями.

Разрушению старой федерации в России способствовало принятие в апреле 1990 года законов СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» и «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», по сути нарушавшими Конституции СССР и РСФСР. В них автономные республики были уравнены в компетенции и определены как субъекты наравне с союзными, а также получили право на своей территории приостанавливать действие актов союзных министерств, в случае нарушения ими республиканского законодательства. Уже в них закладывалась основа для возникновения внутрифедеральных противоречий. Их принятие на фоне подготовки нового Союзного договора явилось начальным этапом разрушения единого правового пространства и подтолкнуло союзные и автономные республики к борьбе за свою суверенность.

Поэтому обращение к идеям федерализма в России переходного периода имело под собой вполне прагматические основания: стремление властей смягчить центробежное воздействие этнонационального фактора. Федерализация в новой российской государственности являлась не только продолжением советской традиции, но и действенным механизмом сдерживания стихийных дезинтеграционных процессов в многонациональном государстве. «Экстренный» характер рождения Российский Федерации заложил наличие в ней множества недоработок и противоречий. В целом этот федеративный проект, трудно назвать результатом целенаправленных политических решений с целью создания в итоге подлинно процветающего демократического государства.

Вынужденная опора на советский опыт федерализма обусловила инерционность и стихийность этого проекта, а российское политическое руководство предпочло сохранить федерализм в дальнейшем без какого-либо обсуждения вместо того, чтобы рационально выбрать его из других форм территориальной организации государства.

В практическом плане образование новой федерации в России можно связать с суверенизации РСФСР в составе СССР, с принятием 6 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете РСФСР, провозгласившей полноту власти РСФСР на ее территории и верховенство российского законодательства над союзным. Принятие Декларации поставило Россию вне правового пространства Союза, что способствовало его дальнейшему распаду и привело к «войне законов».

Продемонстрированный правовой нигилизм по отношению к союзному законодательству послужил «сигналом к действию» для автономных республик по отношению уже к Российской Федерации. В июле – декабре 1990 они в одностороннем порядке изменили свой конституционный статус с автономий на национальные республики.

В декабре 1991 – январе 1992 годов это вылилось в конфликт между центром и республиками, в которых прошли национальные съезды, а в региональных СМИ развернулась информационная кампания в поддержку борьбы за национальную свободу и против «колониализма российской империи». При этом, области и края, по сути, оставались административно-территориальными единицами унитарного государства, вообще не имея автономного статуса, в связи с чем росло недовольство в межрегиональных отношениях и закладывались основы противоречия, связанного с неравенством конституционно-правового статуса субъектов федерации.

Чтобы как-то разрешить складывающийся узел противоречий и не допустить распада государства, был разработан и подписан Федеративный договор от 31 марта 1992 г., включенный в состав Конституции РСФСР 1978 г. Он включал в себя три договора: с республиками; с краями, областями, городами федерального значения; и с автономными округами и областью, в которых закреплялись три группы предметов ведения: предметы ведения Федерации; совместного ведения и исключительного ведения субъектов РФ. В тексте договора с республиками они рассматривались как суверенные государства, и был закреплен ряд положений, которые были провозглашены в республиканских декларациях о государственном суверенитете в одностороннем порядке.

Но, сняв противоречия между центром и республиками, Федеративный договор породил борьбу территориальных субъектов за уравнивание в правах с национальными. Фактически старый политический кризис осенью 1993 г. сменился новым, для преодоления которого необходимо было решить проблему равноправия субъектов РФ. Сложившаяся в результате система федеративных отношений не устраивала и федеральный Центр, но на тот момент у него не было ресурсов для изменения ситуации в свою пользу, напротив, Президент в пору противостояния с Верховным Советом РФ сам нуждался в поддержке местных элит.

Дальнейшая работа над моделью российского федерализма велась в рамках проведения Конституционного совещания (29 апреля — 10 ноября 1993 года). Разработке проекта Конституции России и определению существующей конституционно-правовой формы российского федерализма как модели территориального устройства предшествовала длительная общественно-политическая дискуссия. В ходе дискуссии относительно возможных путей национально-государственного строительства России зачастую высказывались прямо противоположные варианты: от полного сохранения принципов и структуры прежней Федерации до построения унитарного государства или создания Русской республики как результата самоопределения русского народа. Однако возврат России к унитаризму и разделение страны на административные единицы вошел в противоречие с ростом регионально-этнического национализма и уже сложившимися традициями национальной государственности. [19, с. 23]

Существовало множество моделей, сохраняющих федерацию с изменением статуса входящих в нее субъектов и перераспределением власти между ними и центром. Одни могли строиться на чисто территориальном принципе с полным отказом от учета национального фактора в построении федерации и предусматривали разделение территорий на основе экономико- географического районирования страны. Другим народам в составе России предусматривалось предоставление определенной доли культурно-национальной автономии. Целесообразность данного подхода заключается в упрощении управления государством, но в период обострения ряда региональных конфликтов на этнической почве игнорировать национальный вопрос в государственном строительстве не представлялось возможным.

Предлагалась модель уравнения в правах и национальных, и административно-территориальных единиц, которые имели бы в федерации равный конституционно-правовой статус, однако проект был отвергнут автономиями, не желавшими иметь одинаковый статус с административно-территориальными образованиями.

Новый этап развития федерализма можно отсчитывать с принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Она провозгласила равенство статусов всех субъектов федерации и зафиксировала равный объем властных полномочий, возможности законотворчества и организации структуры власти регионов. Несмотря на то, что только республики названы в конституции «государствами», Конституция ничего не говорит об их суверенитете, таким образом, обходя противоречие по поводу неравноправия субъектов РФ на формально-юридическом уровне.

Однако сложившаяся в первой половине 1990-х политическая ситуация привела к сосуществованию Конституции и договорного права. Конституция определяла основы взаимоотношений центра и субъектов, которые получали развитие в договорах и соглашениях между ними, а не в федеральных законах. Такие договоры заключили 46 из 89 субъектов, причем этот процесс рассматривался федеральными властями как укрепление государственности. Даже учитывая то, что многие договоры шли вразрез с Конституцией РФ, на данном этапе заключение их можно считать положительной практикой, позволившей наладить диалог между столицей и регионами и сохранить единство страны.

Тем не менее, договорный процесс был внутренне противоречив, и ему было свойственно перераспределение компетенции, конституционно закрепленной за федерацией в пользу регионов, когда часть федеральных полномочий передавалась в предметы совместного или регионального ведения. Столь активная суверенизация регионов привела к возвращению прежнего положения, когда субъекты приобретали разный объем прав, несмотря на свое конституционное равенство. В ситуации, когда де-факто региональное законодательство превалировало над общефедеральным, возникло противоречие между государственным суверенитетом РФ и суверенностью ее составных частей.

В ходе разработки и подписания договоров эти противоречия получили правовое закрепление на федеральном уровне, когда соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти служили инструментом легализации их привилегированного положения. Таким образом, на данном этапе развития российского федерализма возобладала тенденция децентрализации государственной власти, закрепляемая в ходе двусторонних договоров. Однако процессы децентрализации к концу 1990-х годов достигли опасного размаха и начали угрожать дезинтеграцией и распадом еще неокрепшей федерации.

С 2000 г., с приходом к власти В.В. Путина возобладала противоположная тенденция к усилению централизации государственной власти, выстраиванию властной вертикали, приведению законодательства к соответствию Конституции. Были предприняты решительные меры по пересмотру системы федеративных отношений, получившие название федеративной реформы. За ее начало можно взять образование федеральных округов с учреждением института полномочных представителей Президента, в задачу которых входил контроль за органами государственной власти субъектов РФ со стороны федерального центра.