Файл: Формы государственного устройства.pdf

Термин «федерализм» является сложным по своему содержанию. Включая в себя и способ управления государством, и политическое поведение участников общегосударственных политических процессов, и определенный образ жизни, способ сочетания единства и децентрализации в общественных отношениях различных форм государственности, федерализм прочно вошел в структуру понятийного аппарата таких наук как социология, история, юриспруденция и политология.

Важным является разграничение двух понятий – «федерализм» и «федерация». Обоснованной представляется идея известного американского специалиста Д. Элазара о том, что разница указанных понятий заключается только в масштабе. Федерализм в таком случае рассматривается как родовое понятие, которое характеризует тип политической организации, а федерация рассматривается как одна из форм федерализма, которая выделяется по степени централизации - децентрализации конкретного государства.

Термин «федерация», как правило, обозначает реально существующие или существовавшие формы государственно-территориального устройства, которые обладают рядом отличительных характеристик, заложенных в данном понятии соответствующей политико-правовой доктриной. [20, с. 523]

Традиционно классическая федерация понимается как форма государственного устройства, когда из нескольких государств создается одно. Возможно и понимание от противного – федерацией может быть не обязательно объединение государств, а такое исторически сложившееся государство, которое, постепенно развиваясь, переходит на путь федерализации.

Важно отметить, что федерация - это еще и воплощенные в практику взаимоотношения Центра и регионов. Так, например, по мнению ряда исследователей, «понятие «федерация» отражает не столько динамику и процессы, сколько статику, в том числе сложившуюся систему отношений». [6, с. 107]

Федерацию принято понимать как особую форму территориальной организации государства, которой свойственны следующие признаки: правовое и институциональное оформление власти на двух уровнях – федеральном и субъектов федерации, действующих, соответственно, на всей территории государства и на ее части; нормативно-правовое разграничение предметов ведения на федеральные и субъектов федерации; а также политико-правовой верховенство федерации над составляющими ее субъектами.

Термин «федерализм» несет многозначную структуру и может обозначать как систему политических отношений, так и институциональную структуру или определенный тип политической культуры, совокупность ценностей и ориентаций политического сознания. Федерализм также можно понимать как технологию пространственного разделения власти в государстве, подобными технологиями является автономия регионов в унитарных государствах или кантонизация, то есть передача политических прав на уровень муниципалитетов.

Ряд исследователей указывает, что федерализм – весьма широкое и многогранное понятие, которое нельзя сводить к административно-государственному устройству определенных стран. Прежде всего, это принцип демократического территориального обустройства разных народов и национальностей на территории единого государства с решением множества задач, зачастую разнонаправленных: «это сохранение его территориальной целостности; это соблюдение прав и интересов всех национальностей, свободное развитие их экономики, культуры, традиций путем тщательного учета их особенностей, интересов, равно как потребностей. Главным показателем успешного развития федерализма является соблюдение равноправия граждан независимо от их национальности и места проживания, на территории всей страны. [9, с. 116]

Федерализм можно охарактеризовать как такую систему правления, в которой есть потенциал для реализации способности народа править в собственном смысле этого слова. Классический федерализм замышлялся как противовес таким издержкам демократии, как тирания большинства, и поэтому стремился усложнить систему власти, разделив ее на соперничающие и сотрудничающие друг с другом части, создать «продуктивный конфликт» между органами власти. Принципы соревновательности и кооперации между органами власти – основа устойчивого федерализма и гражданских свобод. Таким образом, мы можем рассматривать понятие «федерализм» с разных позиций:

как вид государственного строительства, т.е. процесс формирования единого государства из отдельных субъектов, каждый из которых обладает ограниченным суверенитетом;

как сложную форму административно-территориального устройства государства, состоящую из территориальных единиц (субъектов) с одинаковым политико-правовым статусом;

как форму политико-правовой институционализации государства, конституционно-правовое закрепление соотношения суверенитета федерации и ее субъектов, а также правовое регулирование взаимоотношений между ними по основным сферам государственной деятельности;

как практику внутригосударственных договорных отношений, сотрудничества и компромисса между центром и регионами.

В основу классификации федеративной формы государственного устройства могут быть положены различные основания, в том числе и конституционно-правовой статус субъектов федерации. На основе указанного критерия федерации классифицируют на симметричные и асимметричные.

Симметричная – это федерация, составные части которой в соответствии с конституцией страны равноправны между собой и в отношениях с центральной властью. Симметричное государство, в основу устройства которого положено объединение однородных по своей природе и равных по статусу субъектов федерации, – это идеальная федерация.

Под определение симметричной федерации подходят ФРГ, поскольку ее составляющие – это однопорядковые субъекты с равными полномочиями.

При этом, необходимо видеть различие между «статусом» и «объемом и характером» полномочий субъектов федерации. Статус субъекта федерации состоит в равноправном конституционно-правовом механизме деятельности по реализации своих функций, обусловленных специфическими условиями, а объем и характер полномочий определяются, наряду с Конституцией, также и другими правовыми документами: федеральным и региональным законодательством, федеральным и двусторонними договорами федерального центра и субъектов федерации.

Одинаковые наименования субъектов федерации не свидетельствуют о симметричности самой формы государственного устройства. Однако если речь идет о существовании разных субъектов уже в наименовании, то здесь налицо асимметричная федерация. Разнообразие названий является результатом фактического неравноправия соответствующих субъектов.

Асимметричная федерация – это такое государство, составные части которого неравноправны между собой и (или) в отношениях с федеральным центром.

Относительно видов асимметричных федераций встречаются различные точки зрения. Так, исследователи выделяют три модели асимметричного федеративного государства:

структурно-асимметричная федерация;

вторая модель включает только одни субъекты, но они неодинаковы по принципам формирования и по статусу;

скрытая асимметрия», состоящая из однородных (однопорядковых) субъектов, в зависимости от численности населения, имеющих неодинаковое представительство. [5, с. 27]

Между тем, в литературе можно встретить и дискуссии по поводу данной классификации. Так, по мнению ряда исследователей, с существованием «структурно-асимметричной федерации» сложно согласиться. [15, с. 44]

Проанализировав существующие подходы к разделению всех федераций на симметричные и асимметричные, можно сделать вывод о том, что «симметричность» выражает суть такой формы государственного устройства, в котором входящие в его состав субъекты имеют равноправный конституционно-правовой статус. В современном мире, несмотря на то, что многие Конституции провозглашают равный статус своих субъектов, в действительности, симметричными не являются. В связи с этим, представляется возможным утверждать, что абсолютно симметричные федерации – это идеал, который на практике не осуществим, а любая федерация носит в себе определенные элементы асимметрии.

В зависимости от того, в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации, выделяются основания, руководствуясь которыми относят какую-либо конкретную федерацию к конституционной, договорной или конституционно-договорной моделям.

Договорная основа федерации опирается на политические идеи Т. Гоббса. Согласно данной теории, федерация возникает как объединение автономных государств, передающих посредством договора часть своих полномочий центральным властям, которые ими создаются. Данное понимание феномена федерации заложено в самом термине Foedus (в переводе с латин. – договор) и Foederatus – («связанный договором»), в связи с чем, федеративная форма государственного устройства с конца XVII - начала XVIII века понимается в значении – соглашение между государствами.

Исследователи признают, что базовой основой федеративной интеграции является принцип соглашения или договора. [18, с. 29] Заключению такого договора должен предшествовать договорный процесс. Договорные отношения с философской точки зрения можно представить как специфическую форму выражения диалектического взаимодействия необходимости и свободы. В этом аспекте конкретным проявлением необходимости становится осознанная потребность договаривающихся сторон заключить договор, выражающий общие интересы и объективно существующие условия его заключения. Проявлением свободы выступает практическая деятельность участников соглашения, преследующих свои цели и интересы, но действующих при этом согласно достигнутым договоренностям. Исторически договор являлся общим объединяющим принципом, лежащим в основе самоорганизации и самоуправления сначала в рамках каждой общины, округа, штата, а затем и всего Североамериканского союза.

Образование конституционных федераций начинается с принятия конституции путем частичной централизации конфедерации или децентрализации унитарного государства.

В зависимости от принципа разделения государственной власти, способа определения самого объема власти для разных ее уровней можно выделить централизованные и децентрализованные федерации.

В централизованных федерациях государственная власть максимально сосредоточена на федеральном уровне.

В децентрализованных федерациях основу для вертикального разделения государственной власти составляет принцип субсидиарности, означающий, что вопросы, которые можно решать на уровне субъекта, нет необходимости передавать наверх.

В современных федеративных государствах существуют институты, призванные решать возможные проблемы между центром и территориями; институциональный дизайн федеративных государств предназначен именно для решения потенциальных противоречий, возникающих как между различными уровнями власти, так и между политическими субъектами одного уровня. В связи с этим крайне интересно проанализировать именно случаи-исключения, то есть опыт нескольких федераций, предпринявших попытку изменения территориального дизайна – причины, характер и последствия осуществленных реформ. На сегодняшний день изменения территориальной структуры были осуществлены в шести федеративных государствах: Германии, Швейцарии, Индии, Бразилии, Нигерии и России. В двух федерациях – Германия и Россия – происходило объединение субъектов федерации в целях усиления экономического развития регионов. В Швейцарии, Индии и Нигерии происходило разделение субъектов федеративных государств, причем ключевой целью было решение проблем, связанных с противоречиями между различными этническими группами.

При этом на успех реформ значительное влияние оказали как исторические предпосылки функционирования федеративных государств, так и ключевые характеристики установившихся в них политических режимов. Характер территориальной реформы в Швейцарии позволил успешно разрешить национальные и религиозные противоречия, которые то затухали, то вновь усиливались на протяжении длительного времени. При этом формат изменений, хотя и создал юридический прецедент внутреннего преобразования федерации на основе создания нового кантона, не привел к росту требований различных языковых или религиозных меньшинств, проживающих на территории существующих кантонов, формирования новых субъектов федерации. В то же время, опыт Швейцарии демонстрирует, насколько сложной должна быть процедура территориальной трансформации в демократическом федеративном государстве.

При неопределенности результатов, характерной для процессов волеизъявления граждан в условиях либеральной демократии, риски попыток проведения подобных реформ могут быть неоправданно высокими. Примеры Индии и Нигерии, наоборот, демонстрируют широкие возможности, которые дает недемократический политический режим центральным властям, в отношении трансформации территориальной структуры федеративного государства. Однако позитивные результаты, связанные с сохранением единства федераций и временным снижением межэтнической напряженности, сопровождаются порождаемыми реформами новыми требованиями различных этнических групп, направленными в том числе на создание новых субъектов федерации и продолжение реформ.