Файл: Формы государственного устройства.pdf

Одновременно были приняты меры по воссозданию единого правового поля, обеспечению верховенства Конституции и федеральных законов на всей территории России, приведению в соответствие с федеральным законодательством регионального, а также договоров между федерацией и субъектами в ее составе. Решающее значение здесь сыграло постановление Конституционного суда от 7 июня 2000 года, отрицавшее возможность существования другого суверенитета наряду с суверенитетом Российской Федерации на ее территории, и послужившие основой для пересмотра регионального законодательства субъектов и их договоров с центром. Тем не менее, надо признать, что «гармонизация» законодательства осуществлялась федеральной властью исключительно в одностороннем порядке, что нередко приводило к отрицанию прежнего опыта внутрифедерального взаимодействия по формально-правовым признакам несоответствия федеральному законодательству.

21 июня 2001 года указом Президента РФ была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. По результатам ее работы принят целый пакет законов, оформивших новую концепцию разделения властных полномочий между центром и субъектами, и осуществлен пересмотр законодательства. Подавляющая часть предметов совместного введенья была отдана в исключительную компетенцию федеральной власти. Однако в дальнейшем практика показала, что многие полномочия федерация самостоятельно реализовать не в силах, и их объем, закрепленный за вышестоящими органами власти, избыточен. В силу этого получило широкое распространение делегирование на низовой уровень многих ранее «отобранных» полномочий с выделениями регионам субвенций на их исполнение.

В целом, исследователи говорят о складывании в России декларативного федерализма. Усиление властной вертикали, унификация законодательства и централизация бюджетно-финансовых потоков в руках федерального центра, конечно, способствовали сохранению целостности страны, повышению ее управляемости и достижению определенных внешнеполитических успехов. Однако это в значительной мере было достигнуто за счет возвращения к командно-административной политической системе и методам «ручного управления», за счет урезания экономической и политической самостоятельности регионов и все большего превращения их в административно-территориальные единицы унитарного государства.

2.2 Признаки, характеризующие Россию как федеративное государство

Международная практика федеративного государственного строительства представляет исследователям большое количество примеров федераций. Обладая рядом общих признаков, указанные государства в то же время порой существенно отличаются друг от друга. Для системного определения особенностей и характерных черт российского федерализма и их дальнейшего анализа предлагается рассмотреть наиболее известные основания для классификации федераций и определить, к какому типу относится Российская Федерация.

1. Одним из оснований классификации существующих федераций является способ их формирования. В других источниках в основу данной классификации положен тип документа, провозгласившего государство федеративным. Представляется, что механическое сведение выявления особенностей федерации лишь к типу учреждающего еѐ документа необоснованно сужает границы анализа по указанному признаку и уменьшает возможности использования данной классификации в научных исследованиях. [18, с. 29]

Современная наука по способу формирования федераций выделяет договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации. При определении, к какому виду относится та или иная федерация, необходимо не только проанализировать правовое оформление ее создания, но и выявить механизм формирования федеративного государства.

Принято считать, что договорные федерации формируются по принципу «снизу вверх»: толчком к формированию федеративного государства становится воля государственных образований – будущих субъектов федерации, их стремление к объединению, которое фиксируется в форме договора как акта выражения волеизъявления сторон. Исторически первые федерации и ряд конфедераций были именно договорными по своей сути. Конституционные федерации создаются через волеизъявление не субъектов федерации, но федерального центра. Правовые положение о федерализме носят уже наддоговорной характер, так как утверждаются конституцией, принимаемой в особом порядке (всенародным голосованием, решением специально созданного органа и т.д.). Соответственно конституционно-договорные федерации утверждаются на основании и договорных норм, и конституционных положений.

Вопрос о характеристике Российской Федерации по признаку способа формирования решается в научной литературе неоднозначно. Важнейшее значение Федеративного договора от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» не отрицается специалистами, однако по-разному оценивается его учреждающий Российскую Федерацию характер. Ряд исследователей считает, что Российская Федерация является федерацией конституционной, так как она была создана «не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее федерацией в Конституции Республики. Высказывается мнение и о рассмотрении России как конституционно-договорной федерации, поскольку ее образование и развитие протекало прежде всего на договорной основе, позже закрепленной в тексте Конституции РФ. Представляется обоснованным отнесение России к конституционно-договорному типу федераций.

2. В научной литературе существует разделение федераций в зависимости от целей их учреждения на экспансионные (учрежденные для дальнейшего расширения путем включения в свой состав новых этносов и территорий), ретирадные (учрежденные в целях сохранения государственного единства в условиях усиливающихся центробежных тенденций и сепаратизма) и партнерские (целью соединения является создание оптимальной формы межэтнического сотрудничества) федерации.

История создания Российской Федерации как самостоятельного государственного образования позволяет сделать вывод о том, что Россия создавалась как ретирадная федерация с целью противодействия сепаратистским тенденциям, однако постепенное становление и развитие российской государственности придает ей черты экспансионной федерации.

3. Следующим критерием для характеристики федерации является способ образования ее субъектов. Для отнесения России по указанному признаку к какому-либо типу необходимо ответить на вопрос, какой принцип положен в основу разделения территории страны на субъекты.

Если субъекты федерации образованы на основании компактно проживающих национальных групп, то такая федерация является национальной. Тезис о создании федераций только по национальному принципу был безусловным требованием марксистко-ленинской идеологии и именно поэтому классическим примером национальной федерации является СССР. В современной Европе Бельгия определяется как национальная федерация.

Национальные федерации обладают рядом дополнительных характеристик:

субъекты – национальные государства и национально- государственные образования – отличаются друг от друга национальным составом населения, традициями и обычаями, бытом, культурой, религией;

основой построения федерации является принцип добровольного объединения ее субъектов;

государственные органы федерации формируются из представителей субъектов федерации;

федерация обеспечивает свободу и самостоятельное развитие наций, входящих в ее состав;

в национальной федерации особенностью является правовое положение ее субъектов – наличие специального права наций на самоопределение.

Противоположностью национальной федерации является федерация территориальная, в которой субъекты выделяются исключительно по территориальному признаку. Территориальные федерации образуются в случае несоответствия количества субъектов федерации количеству национальных групп, в целях оптимизации управления большим по территории государством, а в некоторых случаях – для решения политических задач (например, для ускоренного формирования единой государственной нации, преодоления сепаратистских настроений национальных групп и т.д.). [18, с. 31]

Особым типом федерации является смешанная федерация, где основой формирования субъектов становится одновременно и национальный, и территориальный принципы. Таким федерациям свойственны различия правового статуса субъектов, сформированных по национальному принципу, а также наличие разных по содержанию двусторонних договоров между органами власти федерации и субъектов федерации.

Российская Федерация по способу образования ее субъектов относится к смешанным федерациям, так как включает в себя субъекты, образованные как по национальному (республики, автономные округа, автономную область), так и по территориальному (края, области) принципам. Несмотря на неоднозначные оценки последствий организации субъектов РФ по национальному и территориальному признакам, исследователи подчеркивают важность учета этнической составляющей в обеспечении устойчивого функционирования федеративной системы. [17, с. 95]

4. Устоявшимся в юридической и политической литературе является деление федераций в зависимости от статуса ее субъектов на симметричные и асимметричные. В то же время в науке не сложилось однозначного критерия для такой классификации. Большинство теоретиков и практиков относят Российскую Федерацию к асимметричным федерациям и считают такую асимметрию явлением негативным.

5. Характер взаимоотношений между федерацией и ее субъектами, принципы организации отношений центр – регионы, самостоятельность субъектов в решении вопросов собственного ведения разделяют существующие федерации на централизованные и децентрализованные.

Вопрос отнесения России к централизованным или децентрализованным федерациям также решается исследователями неоднозначно. Это обусловлено тем, что история развития отечественного федерализма демонстрирует различные тенденции централизации и децентрализации при наличии традиционного для российской модели федеративных отношений сильного федеративного центра. Кроме того, наука до сих не выработала четких критериев определения степени централизации отношений между федерацией и ее субъектами.

Таким образом, были представлены наиболее распространенные критерии классификаций федераций, которые позволяют выделить характерные особенности Российской Федерации в современный период. Российская Федерация рассматривается как конституционно-договорная, ретирадная и централизованная федерация, асимметричные субъекты которой организованы на основе национально-территориального принципа.

2.3 Проблемы и перспективы развития российского федерализма

Современное устройство Российской Федерации досталось нам в наследство от советского времени и является, по сути, производным от ленинской национальной политики.

Незавершённость реформы государственного устройства является одной из причин того, что, несмотря на укрепившуюся государственность и выстроенную вертикаль, власти угроза распада Российской федерации продолжает сохраняться. В случае если в исторической перспективе в результате неудачного стечения обстоятельств экономический кризис совпадёт со слабой и государственно не ориентированной властью границы национальных автономий и псевдогосударств могут стать линиями разлома страны. Тем более не секрет, что националистически ориентированные элиты и «креативный класс» некоторых республик с нетерпение ждут этого момента, в расчёте завершить процесс обретения полного суверенитета (равно контроля над ресурсами) начатый в конце 80-х гг. XX в. и прерванный в последующем. [21, с. 23]

Для того чтобы минимизировать риск распада страны необходим новый этап реформы государственного устройства. Реформа федеративного устройства может идти по нескольким направлениям, в ходе её реализации возможны различные варианты и корректировки.