Файл: Законодательные органы государственной власти (Особенности деятельности парламента Российской Федерации, как высшего законодательного органа).pdf

Речь идет, таким образом, как об учете интересов субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне, так и об объединении усилий представительных органов государственной власти Федерации и субъектов6. Помимо мнений авторитетных ученых довод о наличии системы законодательной (представительной) власти подтверждает и логика построения вертикальногоризонтальных государственных отношений в Российской Федерации. По горизонтали государственная власть делится по характеру и выполняемым функциям на исполнительную, судебную и законодательную (представительную). Гораздо более сложные взаимосвязи возникают при делении государственной власти по вертикали. Первый, верхний уровень государственной власти — это федеральная власть.

Ее суверенным носителем является весь многонациональный народ Российской Федерации, что закреплено в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ. Свою федеральную власть весь многонациональный народ осуществляет как непосредственно, так и через своих представителей. Некоторые исследователи, например, профессора А.А. Безуглов и С.А. Солдатов, относят к органам федеральной исполнительной власти (помимо Президента РФ и Правительства РФ), также Прокуратуру РФ, Центральную избирательную комиссию, Счетную палату РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ и органы, производные от федеральных органов государственной власти — это уполномоченные представители Президента РФ в федеральных округах, министерства и их территориальные управления в субъектах Федерации. Все они осуществляют федеральную государственную власть1. Безусловно, данное мнение достаточно спорно. Схожего мнения придерживается и профессор Б.П. Елисеев, утверждая, что, структура федеральных органов исполнительной власти включает в себя: Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, а также федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

При этом он отмечает, что «совокупность федеральных органов исполнительной власти, как видно из структуры, отличается значительной разветвленностью и разнообразием конкретных видов органов». Другой уровень единой государственной власти — это государственная власть субъектов Российской Федерации, которую, согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, осуществляют образуемые ими органы государственной власти. И хотя в этой правовой норме почемуто ничего не говорится о том, что народы субъектов Российской Федерации могут осуществлять свою власть как непосредственно, так и через своих представителей, и органы местного самоуправления, такая форма осуществления власти, безусловно, существует. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Местный уровень власти — местное самоуправление. Носителем и источником этой власти является население муниципального образования.

Осуществляется эта власть населением муниципального образования или непосредственно через местный референдум и свободные выборы или через избранные населением представительные органы и должностных лиц — глав муниципальных образований местного самоуправления3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и органами местного самоуправления — с другой, осуществляется Конституцией РФ, а также уставами муниципальных образований. Конституция РФ в ст. 18 устанавливает, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», исходя из чего делается вывод, что власть, осуществляемая органами местного самоуправления, не является государственной властью. Но какая это власть, в Конституции РФ не сказано. Следовательно, если исходить из того, что местное самоуправление не является разновидностью государственной власти, то следует признать, что государственная власть Российской Федерации как «целостная система», включает в себя два уровня власти (или две подсистемы):

1) федеральная государственная власть, которая осуществляется на всей территории России и

2) государственная власть субъекта Российской Федерации, которая осуществляется в пределах субъекта Российской Федерации. По этой схеме она существует самостоятельно и в систему государственной власти не входит, что представляется неправильным. Таким образом, подтверждение властной природы местного самоуправления будет являться весьма существенным обоснованием наличия системы законодательной (представительной) власти в Российской Федерации. В качестве еще одного довода в пользу существования системы представительных органов целесообразно рассмотреть институт местного самоуправления на предмет его государственной природы, так как у большинства исследователей системы местного самоуправления возникает вопрос о том, какая власть осуществляется данном уровне.

Таким образом, обоснованием существования системы законодательных (представительных) органов является логика горизонтально-вертикального построения властных отношений и государственновластная природа местного самоуправления, что также подтверждается мнением ряда авторитетных отечественных государствоведов.

Приведенные выше обоснования существования системы законодательных (представительных) органов в Российской Федерации предполагают наличие ее теоретического понимания. Принцип единства системы государственной власти — более широкое понятие, нежели принцип единства системы органов государственной власти. Наряду с первым он выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства. В целом организация государственной власти в Российской Федерации строится на основе целесообразного единообразия систем государственной власти Федерации и ее субъектов, обеспечивающего соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, координации деятельности в сферах совместного ведения, взаимоконтроле и взаимоответственности, единой системе законодательного регулирования. Под законодательными (представительными) органами понимаются высшие органы государственной власти, обладающие правом и уполномоченные принимать законы. Вместе с тем, в юридической литературе понятие системы законодательных (представительных) органов учеными анализируется не достаточно.^[6]

Под системой в общефилософском смысле понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»3. Из других определений, даваемых в философских словарях, также вытекает, что система — это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними. Наиболее существенными являются те взаимосвязи, которые складываются между частью и целым, затем выделяют менее существенные связи между самими частями и потом уже связи внутри них. Также под системой можно понимать множество взаимосвязанных объектов, организованных некоторым образом в единое целое и противопоставляемое среде, совокупность сущностей и связей между ними, выделенные из среды на определенное время с определенной целью. Любая система представляет собой целостное, упорядоченное множество элементов, взаимодействие которых порождает новое, не присущее им самим качество. В тоже время, законодательного закрепления понятие системы представительных органов законодательство не предусматривает. Статья 10 Конституции РФ говорит, что система органов государственной власти в Российской Федерации, сформированная как на федеральном уровне, так и на уровне ее субъектов, строится и функционирует в соответствии с принципом разделения властей.

Таким образом, можно говорить о функционировании принципа разделения властей в России, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. В тоже время среди ученых возникают разногласия в вопросе разделения властей на уровне местного самоуправления4. Как полагает ряд исследователей, ст. 10 Конституции РФ целиком и полностью относится только к сфере деятельности органов государственной власти. Тем более, согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти5. Следовательно, концепция разделения властей не может рассматриваться как один из принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, несмотря на то, что каждый орган местного самоуправления наделяется собственной компетенцией, не позволяющей ему дублировать деятельность другого органа, а границы разделения труда могут быть достаточно подвижными6. Существует и противоположенное мнение, согласно которому при осуществлении местного самоуправления наглядно присутствует разделение труда: одни органы (представительные) принимают решения, а другие (администрация муниципальных образований) занимаются, главным образом, вопросами повседневного управления. Данная позиция логично исходит из того, что каждый орган должен реализовывать собственные полномочия в определенной сфере. Только при такой организации деятельность органов местного самоуправления может быть эффективной.^[7] В противном случае возможна ситуация, когда одно и то же лицо возглавляет и представительный орган местного самоуправления, и исполнительную власть в этом муниципальном образовании. Сосредоточение власти в одних руках создает благоприятные условия для злоупотребления служебным положением и практически устраняет контроль за действием должностного лица. Принимая во внимание все вышесказанное, принцип разделения властей целесообразно распространить на все уровни власти, включая уровень местного самоуправления. На основании вышеизложенного следует сделать ряд выводов:

1. Наличие вертикально-горизонтальных связей между государственными органами и понимание местного самоуправления как одного из уровней государственной власти позволяют говорить о существовании в Российской Федерации системы законодательных (представительных) органов.

2. Под системой законодательных (представительных) органов власти следует понимать совокупность парламентских органов федерального, регионального и местного уровней, характеризующуюся множеством взаимосвязей между ними, образованных с целью нормотворчества, представительства интересов избирателей и контроля за другими органами государственной власти.

3. Модель организации законодательной власти в странах со смешанной формой правления прямо не предполагает наличия системы законодательных (представительных) органов. Вместе с тем понимание в широком смысле формы государственного правления как определенного способа управления государством указывает на наличие как горизонтальных, так и вертикальных взаимосвязей между органами государственной власти. Последний вариант, определяет наличие системообразующего принципа в конституционном механизме государства. Следовательно, вполне обосновано говорить о существовании системы законодательных (представительных) органов. 4. Формирование системы разделения властей на уровне местного самоуправления возможно путем создания на уровне муниципальных образований представительных органов местного самоуправления (советы, думы и т.д., осуществляющие нормотворческие, контрольные и иные функции) и исполнительных органов местного самоуправления (мэры городов, главы администраций, районов, поселков и т.д.). Обоснование существования системы законодательных (представительных) органов требует внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ: —наименование главы 5 Конституции РФ предлагаем изменить на следующее: «Система законодательных (представительных) органов Российской Федерации»; —пункт 1. ст. 94 Конституции РФ дополнить п. 2 следующего содержания: «Систему законодательных (представительных) органов в Российской Федерации составляют Федеральное Собрание Российской Федерации — парламент Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления»; —ст. 95 Конституции РФ дополнить п. 4 следующего содержания: «На уровне субъектов Российской Федерации систему законодательных (представительных) органов власти составляют постоянно действующие высшие и единственные органы законодательной власти субъекта Российской Федерации»; —ст. 95 Конституции РФ дополнить п. 5 следующего содержания: «Государственную власть на уровне местного самоуправления осуществляют представительные органы муниципальных образований»; —ст. 132 Конституции РФ дополнить п. 3 следующего содержания: «Органы местного самоуправления являются органами государственной власти».

Конституционно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: понятие, структура и содержание

В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственная власть осуществляется на основании разделения на три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную.^[8] Законодательная власть в Российской Федерации осуществляется на двух уровнях: федеральном и уровне субъектов федерации. Ключевым законом, регулирующим законодательную власть на уровне субъектов Российской Федерации, является Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Федеральный закон № 184-ФЗ). Каждый орган государственной власти имеет конституционно-правовой статус.

В частности, под конституционно-правовым статусом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации понимают установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в исполнение ее положений Федеральными и региональными законами совокупность таких элементов как порядок формирования, полномочия, гарантии деятельности и ответственность законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Однако у многих авторов различные точки зрения по определению понятия «статус».

К примеру, Авакьян С.А. под «статусом» понимает оформленное правовым актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статусом характеризуется их сущность, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их осуществления и принимаемые при этом акты либо совершаемые действия.^[9] А.Б. Барихин под «статусом» понимает правовое положение субъекта права, которое характеризуется и определяется его организационно-правовой формой, уставом, свидетельством о регистрации, правами и обязанностями, ответственностью, полномочиями, которые следуют из законодательных и правовых актов. Некоторые авторы считают, что понятия «правовой статус» и «правовое положение» - синонимы, идентичные понятия. Более того, как считает А.Н. Лебедев, данные понятия не просто синонимы, но и обладают одинаковым смысловым значением, обозначая место, положение, состояние, а не определенное правоотношение.^[10]