Файл: Законодательные органы государственной власти (Особенности деятельности парламента Российской Федерации, как высшего законодательного органа).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность работы заключается в том, что проблемы активного участия гражданского общества в управлении делами государства, соблюдения принципов политического плюрализма в российском демократическом обществе долгое время находятся в центре критики со стороны общественности.

Статус России, как демократического правового государства, обусловлен реальным существованием в системе органов государственной власти Федерального Собрания РФ – парламента России и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, которые избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов федерации выступают, в первую очередь, выразителями интересов и воли всего многонационального народа, т.е. граждан Российской Федерации. Их деятельность направлена на принятие законов – правовых актов высшей юридической силы.

Следовательно, эта деятельность должна быть не только четко регламентирована на всех этапах осуществления, но и эффективно организована, т.е. необходимо становление нормативно закрепить все основные направления данной деятельности по реализации предметов ведения и полномочий в целях достижения конечного результата – принятия качественных нормативно-правовых актов и создания четкой, непротиворечивой системы законодательства в государстве. В демократическом правовом государстве формирование государственной политики и принятие государственно значимых решений осуществляется как при непосредственном, так и опосредованном (через органы государственной власти и органы местного самоуправления) участии граждан, их объединений и других институтов гражданского общества. Такое взаимодействие предполагает не только установление равноправного диалога, при котором возможен учет интересов и пожеланий населения как равноправного участника процесса управления, но и нормативное закрепление приоритетных направлений деятельности государственных органов различных ветвей власти. Важнейшая роль законодательных (представительных) органов в этом взаимодействии обусловлена приоритетной функцией формирования законодательства государства.

Вопросы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ составляют одну из основных категорий науки конституционного (государственного) права.

Объектом работы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и деятельности действующих в Российской Федерации законодательных органов.

Предметом исследования — учение о законодательных органах как институте конституционного права, а также совокупность нормативных правовых актов, регулирующих порядок формирования и деятельности законодательных органов.

Цель исследования – проанализировать деятельность законодательных органов государственной власти РФ.

Задачи исследования:

— проанализировать особенности функционирования законодательной власти;

— рассмотреть парламент как высший орган законодательной власти в мире;

— изучить виды законодательных органов РФ.

Методологической основой исследования являются историко-правовой, логический, системно-структурный методы.

Теоретическую основу работы составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, государствоведов и политологов, концепции законодательных актов, регулирующих деятельность органов государственной власти.

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Понятие системы законодательных (представительных) органов в Российской Федерации и место этой системы в структуре разделения властей

Законодательные (представительные) органы выступают гарантами правового государства и олицетворяют демократические начала государства. Их значимость обусловлена набором властных полномочий и масштабом влияния на всестороннее развитие Российской Федерации. Однако, несмотря на весомую роль законодательных (представительных) органов уровень конституционно-правового регулирования их формирования и деятельности в настоящее время явно недостаточен.

В частности, в Конституции РФ не закреплена система законодательной (представительной) власти, в связи с чем глава 5 Конституции РФ в названии указывает не законодательную власть в целом, а только федеральный орган законодательной власти — Федеральное Собрание. Оной из основных причин трудностей в определении системы законодательной (представительной) власти в России является автономный статус органов местного самоуправления и отсутствие четко выраженной иерархии и соподчинения органов государственной власти разных уровней. В сложившейся ситуации, проблематично рассуждать о «единстве» вертикальной системы органов государственной власти, о сильном государстве, об эффективности управления всей страной, и самое главное — о наличии отлаженной системы вертикали власти.

Таким образом, к вопросам, носящим дискуссионный характер, можно отнести проблему наличия или отсутствия в Российской Федерации законодательно закрепленного понятия системы законодательных (представительных) органов власти. Содержание, которого сводится к доказательству наличия в Российской Федерации «единой» и вместе с тем жестко не связанной системы законодательных (представительных) органов власти, учитывая при этом все уровни рассматриваемой власти — федеральный, региональный и местный.

Основанием подобного рассуждения являются постулаты теории разделения властей, исходящей из деления власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Согласно Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, в рамках ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации.

Суды образуют единую судебную систему, которая устанавливается федеральным законом. Следовательно, обосновано считать, что помимо вышеуказанных систем, функционирует еще одна — система законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации. Следовательно, можно предположить, что если один законодательный (представительный) орган выступает от лица государства, а второй аналогичный орган выступает от лица местного самоуправления, то это не означает, что они между собой не имеют никакой связи.

Несомненно, между ними присутствует огромное количество связей, позволяющих утверждать о системности всех уровней (т. е. федерального, регионального и местного) представительных органов власти в Российской Федерации. Данное утверждение говорит о том, что функционирует единая система, и включение в нее всех уровней власти не предполагает их соподчиненности, иерархии и права верхних звеньев управлять нижестоящими структурными единицами. Иными словами, у законодательных (представительных) органов власти различных уровней, между собой в рамках единой системы, нет подчиненности по вертикали и нет взаимного контроля по отношению друг к другу.

Напротив, существуют различные формы сотрудничества и координации деятельности на всех уровнях власти по принятию согласованных решений в различных сферах общественной жизни (разграничение предметов ведения и полномочий между субъектами и Федерацией, взаимное делегирование полномочий, распределение бюджетных и финансовых потоков, вопросы парламентского контроля за исполнительной властью и т.д.).

В целом вопрос наличия единой системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации следует рассматривать в аспекте сохранения, поддержания и дальнейшего развития государства как единого целого. Поскольку условия, в которых принимаются законы в настоящее время, противоречия, складывающиеся в отношениях между центром и субъектами, никаким образом не говорят в пользу факторов стабильности и устойчивости в области законотворчества и государственного управления.

Необходимо обратить внимание на то, что система законодательных (представительных) органов — неотъемлемая составляющая парламентаризма, который является фундаментальным понятием в государствоведении и политологии и представляет собой одно из сложнейших явлений общественно-политической жизни. Однако современная юриспруденция только начинает осознавать сущность и многогранность данного явления. В юридической литературе часто констатируется, что пока не сложилось достаточно четкого, развернутого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме как существующей во многих странах государственно-правовой реальности и не сформировалась единая точка зрения относительно истолкования, содержательного наполнения, определения данного понятия.

Так, депутат Государственной Думы О.О. Миронов трактует парламентаризм как сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, «где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой».^[1] В большинстве случаев ученые отождествляют парламентаризм с верховенством или привилегированным положением центрального законодательного (представительного) учреждения по отношению к иным политическим институтам.

Как подчеркивает В. Е. Чиркин, первое место среди ветвей государственной власти принадлежит власти законодательной. Однако имеются и иные мнения. Например, А.Д. Керимов считает, что парламентаризм не предполагает приоритетной роли высшего законодательного органа. Безусловно, наличие в государстве представительного учреждения относится к обязательным признакам парламентаризма.

Без парламента немыслим и парламентаризм — это аксиома, разделяемая всеми исследователями. Верно и то, что парламент, законодательствуя, определяет порядок функционирования как исполнительной, так и судебной власти, что, однако, не должно быть причиной абсолютизации его роли в системе разделения властей. При парламентаризме особую важность приобретает баланс властных полномочий, когда ни один государственный орган не имеет возможности единолично осуществлять государственную власть.

Правильно позиционируя парламентаризм как некую систему организации власти в стране, А. Д. Керимов, вместе с тем, также, как и П. Г. Мижуев, не сумел отразить в своем определении парламентаризма всех основных свойств данного политико-правового явления, подменив категорию «ведущая роль парламента в системе управления государством» категорией «адекватное положение парламента в государственном механизме». В результате, анализируя вышеприведенные определения парламентаризма, можно заключить, что под парламентаризмом следует понимать сложное социальнополитическое и государственно-правовое явление общества, являющееся особой системой управления государством, структурно и функционально основанной на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.^[2] Причем важным принципом существования парламентаризма на сегодняшний день является его базирование на конституционных нормах. Сейчас именно парламентаризм становится средоточием приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функционирования — в сочетании с ценностями, формами и методами непосредственной и прямой демократии. Таким образом, верховенство законодательного (представительного) органа в государстве не является приоритетным признаком существования парламентаризма.

По мнению И.В. Гранкина, природа и сущностные качества законодательных (представительных) органов позволяют сделать вывод о наличии системы законодательных органов. Однако эта система не нашла полного признания в научной литературе.^[3] Полагаем, следует согласиться со сформулированным А.А. Безугловым и С.А. Солдатовым аналогичным выводом относительно исследуемого вопроса и постараться его дополнить и развить.

Интересно и понятно объясняет свой подход к решению этого вопроса в своей статье профессор Л.Ф. Болтенкова.^[4] Она пишет: «…таким образом, мы пришли к выводу, что субъекты Федерации на основе Конституции России вправе самостоятельно создавать систему представительных органов по вертикали. Такое уточнение делается специально, ибо не все еще восприняли такое право субъектов Федерации, хотя непонятно, что тогда иметь в виду под системой органов власти в условиях принципа разделения власти на три вида (ветви).

Каждая из ветвей власти в лице определенного органа одного уровня — это не система органов власти. К примеру, Законодательное Собрание народных депутатов Еврейской автономной области — это не система органов власти, это один орган одной ветви власти. Наряду с исполнительным органом области и судебными органами области Законодательное Собрание Еврейского автономного округа составляет систему органов государственной власти области по горизонтали. Каждая ветвь власти имеет свое олицетворение в специальных органах — законодательных (представительных), исполнительных, судебных. Каждый вид органов может иметь свою систему, а это значит уровни, т.е. «сверху вниз». Несколько иной точки зрения в данном вопросе придерживается профессор И.А. Конюхова, считая, что «в отличие от системы судебных и исполнительных органов власти Федеральное Собрание РФ и законодательные органы власти субъектов Российской Федерации не образуют единую систему законодательных (представительных) органов власти. В данном случае можно говорить лишь о единстве власти, обеспечиваемой широким применением элементов не централизации и использованием элементов централизации в форме правовой субординации лишь в исключительных случаях»3. Рассуждая о наличии системы представительных органов власти в Российской Федерации, целесообразно привести еще один довод профессора С.А. Авакьяна.^[5] По его мнению, раз согласно Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77), а суды образуют единую судебную систему Российской Федерации (ч. 3 ст. 118), то это может являться основаниями для объявления о существовании системы представительных органов. «Можно, конечно, опасаться, что в этом случае возникнут отношения между звеньями по вертикали. Но ведь не возникают же они (по крайней мере, официально) между органами судебной и даже исполнительной власти. Все, следовательно, упирается в искусство взаимоотношений. Но так же как верхние звенья судебной системы — например, Верховный Суд РФ — заботятся о едином применении законов на территории страны, так же как Президент РФ и Правительство РФ взаимодействуют с исполнительными органами субъектов Российской Федерации местного самоуправления в целях единства руководства народным хозяйством, налоговой, финансовой политики т.п., точно так же и федеральный парламент в состоянии заботиться о лучшем выполнении своих функций с остальными представительными органами, при необходимости поддерживать их, обобщать лучший опыт, вообще думать о перспективах народного представительства в стране — не подменяя другие органы и не подминая их под себя». Опять же, в какойто мере, примером объединительной и координирующей роли Государственной Думы РФ в отношении законодательных собраний субъектов Российской Федерации можно считать используемые ею при необходимости официальные обращения к депутатам и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, важным шагом на пути укрепления контактов с законодательными собраниями субъектов Российской Федерации стало включение в Регламент Государственной Думы ст. 109 об обязательном направлении субъектам Федерации законопроектов, поступающих в Государственную Думу, для получения заключений указанных органов.