Файл: Законодательные органы государственной власти (Особенности деятельности парламента Российской Федерации, как высшего законодательного органа).pdf

Депутаты Совета Федерации избирались по мажоритарной двухмандатной избирательной системе, а избиратели имели каждый по 2 голоса. Первые выборы депутатов Совета Федерации оказались одновременно и последними в истории этого органа власти. Принятая 12 декабря 1993 года Конституция РФ в ч. 2 ст. 95 изменила порядок формирования Совета Федерации, предусмотрев, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Во исполнение данного положения в 1995 году был принят ФЗ от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому Совет Федерации стал формироваться по должностному принципу — из руководителей законодательного (представительного) и исполнительного органов власти субъектов Федерации.

В таком виде Совет Федерации РФ превратился в палату начальников, не приспособленных к тщательной парламентской работе.^[16] В 2000 году порядок формирования Совета Федерации вновь был изменен. ФЗ от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрел, что в Совет Федерации входят по одному представителю от законодательного и исполнительного органов власти каждого субъекта Российской Федерации. Целью этой реформы стала замена губернаторов и руководителей органов законодательной власти субъектов назначенными представителями, которые должны работать в Совете Федерации на постоянной и профессиональной основе. Одновременно с этим руководители региональной исполнительной власти лишились возможности самостоятельно заниматься лоббированием своих интересов в столице.^[17]

Очередная модель формирования Совета Федерации была предложена Президентом РФ Д. А. Медведевым в 2008 году, после чего был принят ФЗ от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с данным законом ст. 1 ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» была дополнена ч. 3 следующего содержания: «Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в установленный настоящим Федеральным законом срок сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования». Кроме того, данный закон отменил «ценз оседлости», устанавливавший, что членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории того субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Следует сказать, что данный порядок формирования Совета Федерации РФ явил собой своеобразный компромисс между интересами федеральных и региональных властных структур.

Тем не менее, уже в 2012 году порядок формирования Совета Федерации был вновь изменен, с целью чего был принят действующий до настоящего времени ФЗ от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

В соответствии с ч. 1 ст. 2 данного закона кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации РФ может быть гражданин России, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение 5 лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Ч. 2 ст. 2 рассматриваемого закона предусматривает, что членом Совета Федерации от представительного органа государственной власти субъекта Федерации может быть только депутат данного представительного органа субъекта, удовлетворяющий требованиям, обозначенным в ч. 1 ст. 2 данного закона.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 рассматриваемого закона в случае, если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается непосредственно населением субъекта Федерации, каждый кандидат на указанную должность представляет в избирательную комиссию 3 кандидатуры для назначения в Совет Федерации, одна их которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

Кроме того, в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в состав Совета Федерации была введена так называемая «президентская квота» — представители Президента, число которых не может превышать 10% от общего числа представителей от представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации Сказанное нами подтверждает мысль о том, что за всю новейшую историю развития представительных учреждений Российская Федерация так и не выработала эффективный порядок формирования Совета Федерации, который бы сохранялся достаточно продолжительный отрезок времени. В этой связи, как представляется, целесообразно обсудить различные модели формирования Совета Федерации, которые в будущем могли бы быть взяты за основу при его комплектовании.

Модель № 1. Половина членов Совета Федерации РФ, которые являются представителями от исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, назначаются в Совет Федерации непосредственно высшими должностными лицами каждого субъекта РФ, а вторая половина членов Совета Федерации, которые должны представлять в Совете Федерации региональные законодательные органы власти, избираются непосредственно самим населением субъектов России на основе мажоритарной избирательной системы. Президентская квота составляет 30 человек. Таким образом, численность Совета Федерации возрастает до 200 членов. В своем составе он консолидирует прямое представительство интересов населения субъектов РФ, представительство интересов региональных элит, а также представительство интересов Федерации (центральной власти) в лице членов Совета Федерации, назначаемых Президентом РФ. Очевидным достоинством данной системы формирования Совета Федерации РФ является сочетание интересов региональных элит и федерального центра, а также формирование части Совета Федерации путем прямых выборов, в котором должно принимать участие население субъектов РФ.

Модель № 2. Обе половины членов Совета Федерации РФ, которые являются представителями от исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и от законодательных органов государственной власти субъектов РФ, избираются непосредственно населением субъектов РФ на основе мажоритарной двухмандатной избирательной системы (каждый избиратель обладает двумя голосами). Таким образом, избираемая часть Совета Федерации составляет 170 членов, срок полномочий которых должен составлять 3 года. Еще 85 членов Совета Федерации РФ назначается в его состав избранным Президентом РФ на срок его конституционных полномочий (6 лет). Очевидным преимуществом данной модели формирования Совета Федерации РФ является то, что он превращается в орган, избираемый преимущественно населением регионов, что полностью соответствует идее народного представительства, а очевидным минусом — возможность превращения Совета Федерации при определенных условиях в палату, оппозиционную Президенту и Правительству РФ. Таким образом, подводя итог сказанному, еще раз выделим следующее. Совет Федерации РФ является постоянно действующим органом государственной власти. Порядок его комплектования Конституцией РФ четко не прописан, в настоящее время Конституция РФ в ч. 2 ст. 95 предусматривает, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, а также представители Президента РФ, число которых не может превышать 10% от общего числа представителей от представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Представляется, что в будущем порядок формирования Совета Федерации вновь может претерпеть те или иные изменения.

2.2. Формы взаимодействия Государственной думы и Совета Федерации федерального собрания Российской Федерации

На протяжении последних лет истории России наше государство придерживается системы разделения властей. С опорой на статью 10 Конституции Российской Федерации можно сказать, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.^[18]

При этом органы власти самостоятельны и каждая выполняет свои функции. Так, представительным и законодательным органом Российской Федерации, как и в большинстве стран, где установлено разделение властей, является парламент. Он представлен в нашем государстве в лице Федерального Собрания. Конституция Российской Федерации регулирует правовое положение данного органа в 5 Главе, имеющей одноимённое название. Федеральное Собрание, согласно ч. 1 ст. 95 Конституции России состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Ошибочным является суждение, что наличие двух палат несёт в себе превосходство одной над другой. Стоит отметить, что деление на верхнюю и нижнюю весьма условно. Конституция Российской Федерации, по мнению С. Миронова, не оставила реального правового основания для спора о том, какая палата «главней», она «обрекла» Совет Федерации и Государственную Думу на постоянное и равноправное сотрудничество. Отметим в этой связи, что Конституция России четко определила статус обеих палат парламента как составных частей единого представительного и законодательного органа – Федерального Собрания. Она установила порядок их взаимодействия в законодательном процессе, а также собственную компетенцию Совета Федерации и Государственной Думы, что не оставляет никаких шансов на пересмотр роли обеих палат российского парламента.^[19]

Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации в статьях 102 и 103 закрепляет отдельные предметы ведения и перечень полномочий, у палат имеются общие точки соприкосновения – их формы взаимодействия. Особенности совместной работы палат урегулированы и перечнем нормативно-правовых документов. Например, Конституцией РФ, нормами регламентов Совета Федерации и Государственной Думы, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, а также законодательными актами федерального уровня. В основном, большинство правоведов выделяют три основные формы взаимодействия палат парламента России.

В первую очередь, это совместные собрания палат. Конституция Российской Федерации закрепляет в ч. 3 ст. 100: «Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств». В совместных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы особое место занимают послания Президента Российской Федерации, которые являются неким ориентиром органов государственной власти, при этом содержат в себе определённые предложения или целую законодательную программу. Что же касается посланий Конституционного Суда России, то к настоящему времени данное правомочие не было реализовано. Помимо этого, мы можем заметить единство палат Федерального Собрания в законодательном процессе. Как уже отмечалось ранее, обе палаты российского парламента обладают правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции России). Законы, которые принимает Государственная Дума, подлежат рассмотрению в Совете Федерации. В случае отклонения данного закона палаты вправе создать согласительную комиссию, дабы преодолеть все возникшие спорные моменты.

Подобная комиссия создается по инициативе обеих палат. Таким образом, создаётся дополнительная почва для контактов обеих палат парламента. Ещё одним основанием взаимодействия палат парламента служит процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции, или же, например, принятие федеральных конституционных законов, а также рассмотрение и принятие законов о поправке к Конституции страны. Таким образом, мы видим единство в двухпалатном парламенте, оно достигается благодаря тому, что обе палаты осуществляют законодательные функции, и принимаемый парламентом закон становится результатом их согласованной воли. При этом каждая из палат обладает индивидуальными законотворческими прерогативами. Достаточно много имеется регламентных норм палат, регулирующих совместную работу палат в нормотворческой сфере. К таковым относятся, например, направление Председателем Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, одобренных Государственной Думой, в комитеты Совета Федерации,^[20] а также подготовка заключений комитетов Совета Федерации по одобренным Государственной Думой проектам законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов по профилю соответствующего комитета. Их перечень очень большой и содержится в Регламенте Совета Федерации^[21] и в Регламенте Государственной Думы.^[22] Помимо законодательной сферы, одной из форм взаимодействия является формирование Центральной избирательной комиссии. Она состоит из 15 членов: 5 членов назначаются Государственной Думой Федерального Собрания из числа кандидатур, предлагаемых депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе, 5 членов назначаются Советом Федерации Федерального Собрания из числа кандидатур, предлагаемых законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов, и оставшиеся 5 членов назначаются Президентом (глава 27 Регламента Совета Федерации, глава 24 Регламента Государственной Думы). Не без внимания остаётся и финансовая часть работ. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ст. 102, 103 Конституции России).