Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (История становления местного самоуправления в России).pdf

Введение

Для гармоничного развития и жизни общества, страны и государства необходимо, в первую очередь, эффективное управление, которое в современных реалиях возможно только в рамках гражданского и демократического общества. В настоящее время проводятся реформы системы управления в Российской Федерации, но при этом существует ряд нерешенных вопросов, касающихся местного самоуправления. Важность этой проблемы проявляется, в том числе, и в политической напряженности, существующей в результате неразрешимых разногласий между государственным центром управления и местными властями. Противоречие состоит в отсутствии действительно самостоятельного уровня самоуправления на местах, необходимого для быстрого и результативного решения социально-экономических проблем местности. А ведь именно настоящее функционирование местного самоуправления является признаком прозрачности и открытости власти, а также гарантией от деградации и застоя института власти.

Актуальность темы обусловлена тем, что ежегодно нормативная база местного самоуправления подвергается реформированию и корректировке для ее совершенствования, и при успешной реализации государственной политики в области развития местного самоуправления должно привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти. Эффективное функционирование этой системы позволит обеспечить улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании и устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.

Цель курсовой работы: выявить возможные пути для успешного развития органов местного самоуправления.

Задачи: изучить основы организации деятельности местного самоуправления в России, исследовать историю развития органов местного самоуправления в Российской Федерации, оценить систему современной модели организации местного самоуправления.

Предметом курсовой работы являются юридически закрепленные взаимоотношения структурных элементов системы местного самоуправления рассматриваемой на современном этапе.

Объектом выступают различные организационно-правовые формы современной модели местного самоуправления в России.

---

Глава 1. Основы организации деятельности местного самоуправления в России

1.1. История становления местного самоуправления в России.

Самоуправление в России в той или иной мере существовало на протяжении всей ее истории. С принятием христианства на Руси (988 г.) началось формирование прообраза местного самоуправления, что отражено в выделении из основных форм территориальных единиц отдельных субъектов местного самоуправления в лице монастырского и церковного самоуправления. Следующий исторический этап связан с монголо-татарским нашествием, внесшим значительные изменения в основу (отсутствие представительной власти) объединения общин на Руси.

Одной из наиболее известных форм развития местного самоуправления рассматривается модель, сформировавшаяся в Великом Новгороде и в Пскове. Великий Новгород — самая крупная в средневековой истории Руси республика. Таким образом, развитие вечевых республик того времени стало точкой отсчета истории становления и развития местного самоуправления в России.

Началом возрождения местного самоуправления считается исторический период, относящийся к XVI веку, к временам правления Ивана Грозного, который стремился разрушить преобладание централизованного управления через проведение ряда преобразований. Изменения были связанны с проведением губной реформы — отмена системы кормлений, наносящей губительное и опустошительное влияние на экономику государства в целом; предоставление широких полномочий земским и губным старостам, избираемым непосредственно населением. Кроме того, Иваном VI была введена опричнина как элемент взаимосвязи органов местного самоуправления и центра. Необходимо отметить, что несмотря на проведение ряда реформ и изменений в устройство государственной власти того времени, достичь единой системы местного самоуправления не получилось.

Еще одним значимым периодом реформ системы на местах в учебной литературе считается эпоха правления Петра I. В конце XVII в. были проведены изменения в статусах городов и городского населения как особого сословия. В связи с развитием торговых отношений, промышленности ярко выраженной стала необходимость принятия правовых актов, направленных на регулирование именно данных сфер. С учетом этих особенностей были созданы органы городского самоуправления и установлены некоторые льготы для верхушки городского населения, а также приняты меры, которые ограничивали компетенцию органов местного самоуправления.

---

Проводимые реформы того времени не ограничились только изменениями управления в городах. В 1710 г. были проведены преобразования в сфере системы территориального управления, результатом чего стало формирование 8-ми губерний, число которых к концу правления Петра I увеличилось до 12-ти.

Подводя итог, необходимо сказать, что именно в этот период была создана форма унитарного государства с жесткой централизованной системой власти. В целом же, попытки создания завершенной модели местного самоуправления и подчинения окраины сложившейся центральной власти потерпели неудачу.

Крупным этапом в создании системы местного самоуправления считается период территориальных реформ Екатерины II. Этот этап можно по праву считать формированием основы самоуправления: была проведена реформа в сферах земского и городского управления, что было обусловлено злоупотреблениями со стороны местной администрации, недовольством населения, в том числе и системой управления в целом.

В царствование Екатерины II были приняты такие нормативные акты, как «Учреждение о губерниях», «Жалованная грамота дворянству», «Жалованная грамота городам», «Приказ общественного призрения», «Устав о благочинии» и др.

Несмотря на то, что реформы системы местного самоуправления оказали большее влияние на эффективность территориального управления, чем при Петре I, в конечном счете, их постигла та же участь. Основные принципы, заложенные в екатерининские реформы, такие как стремление к децентрализации, избрание на должности, придание некоторой самостоятельности суду были либо ликвидированы, либо в значительной степени отменены при правлении Павла I, т.е. в первой половине XIX в. происходит ослабление местного самоуправления.

Необходимо отметить, что реформа местного самоуправления на протяжении многих веков являлась одним из ведущих направлений развития системы управления в России и продолжается и сейчас. Это связано с тем, что на протяжении долгого времени структура власти была жестко централизованной, приоритетными были органы исполнительной власти, а система самоуправления, как таковая, была развита незначительно.

С другой стороны, в процессе становления местного самоуправления в России можно выделить и положительные тенденции, связанные с формированием моделей системы самоуправления, оказавшие достаточно сильное влияние на социально-экономическое развитие территории.

Традиционно выделяют 3 отечественные модели местного самоуправления: земскую, советскую и новую (современную).

---

1. Земская модель (1864-1918 гг.).

Развитие и становление данной модели можно разделить на несколько этапов.

1 этап: формирование началось в первые годы царствования Александра II, начавшего с реформ самоуправления на местах – земская (1 января 1964 г.) и городская (16 июня 1870 г.). Задачей императора Александра II было «по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления». Делами на местах занимались земское (уездное и губернское) собрание и городская дума, причем исполнительные органы – управы, избирались соответственными собранием или думой. Избирательное право определено имущественным цензом, а выборы в земстве имеют основой сословную принадлежность.

Необходимо отметить, что несмотря на существующие недостатки организации городских и земских учреждений, новая система положительно отразилась на упорядочении местного самоуправления.

2 этап: происходит усиление позиций центральной власти, что связано с пересмотром в период царствования Александра III Земского положения (12 июня 1890 г.) и Городового (11 июня 1892 г.). Данные изменения отразились на усилении контрольной функции со стороны администрации над деятельностью земств, а также были внесены существенные изменения в порядок выборов. Увеличилось значение сословного начала, т.е. происходит усиление роли дворянства и запрет крестьянам избирать гласных. Крестьянское самоуправление, в соответствии с законом от 12 июля 1889 г., находится в подчинении земских участковых начальников. Особое значение имеют закон о пределах от 8 июня 1893 г. и закон о неотчуждаемости крестьянских наделов от 14 декабря 1893 г., которые коренным образом отрицательно повлияли на финансовую составляющую земств в целом.

3 этап: характеризуется консолидацией земского движения как результата отрицательных действий со стороны центральных органов власти, а также усиление политического кризиса и назревания революционной ситуации в стране.

Манифестом от 17.10.1905 было удовлетворено требование земств о созыве представительного собрания, в результате чего земства официальным путем получили политическую власть.

4 этап: ликвидация системы земств. Данный период связан с деятельностью Временного правительства, сформированного после событий Февральской революции в 1917 г.

Май 1917 г. – принятие «Временного положения о земских учреждениях». Общее руководство земствами осуществлял Всероссийский Земский Союз, а деятельность городских, районных дум и управ была подконтрольна Совету дум. Сформировалась разветвленная система органов местной власти, появились Совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, что привело к кризису двоевластия. Власть осталась в руках Советов, в результате чего к лету 1918 г. закончился процесс окончательной ликвидации земской систем управления на местах.

---

Можно выделить следующие черты, присущие земской модели:

- система земских учреждений существовала отдельно от системы центральных государственных органов управления;

- два уровня системы: уездный и губернский;

- наличие существенных полномочий;

- собственная финансовая и экономическая база;

- правовые регламенты земской системы и др.

Существовавшая земская система является уникальной как для России, так и для мировой практики становления местного самоуправления.

2.Советская модель (1917-1993 гг.).

События 1917 г., связанные с революционными движениями, стали отправной точкой формирования организации власти на уровне местного самоуправления и государственного оформления диктатуры пролетариата. Сложившаяся система земств была разрушена большевистским движением менее чем за год и были созданы новые органы управления.

1 этап – формирование новой системы органов власти на местах. Характеризуется поиском новых рациональных механизмов организации и сочетания центральной государственной власти и местного самоуправления. Была создана разветвленная структура Советов, созданных во всех территориальных единицах. Они стали местными органами политической и экономической власти центра.

2 этап: восстановление налоговой системы и платежей за услуги. Складывается уникальная система советского местного самоуправления, а данный период входит в историю как эпоха НЭПа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти.

Основными документами данного периода стали Декрет ВЦИК «О замене разверстки натуральным налогом» и «Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям», которые были направлены на создание условий для инициативы местных органов управления.

Развитие системы городского самоуправления начинается с момента принятия Положения «О городских Советах» 1925 г., которое наделило Советы относительной самостоятельностью.

3 этап: с конца 20-х–начала 30-х годов центральные органы власти начинает политику свертывания НЭПа и сложившейся системы местного самоуправления. На место упраздненной системы пришло тоталитарное партийное государственное руководство.

В соответствии с Конституцией 1936 г. и Положением «О городском Совете» 1933 г. Советы стали характеризоваться как «органы пролетарской диктатуры» и обязывались проводить политику центральных органов власти непосредственно на местах.

---