Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (История становления местного самоуправления в России).pdf

Временные рамки 40-х по первую половину 50-х годов стали «глухим» временем для развития системы местного самоуправления. Сложившаяся система не претерпела существенных изменений и в период реформ, проводимых пришедшим к власти Н. С. Хрущевым.

Экономическая власть и определение стратегии развития страны, в том числе и на уровне местного самоуправления, аккумулируется в центре, особое значение отводится партийно-промышленной элите. Произошла передача промышленности под контроль Совнархозов, а также областные и краевые Советы стали делиться на промышленные и сельские. Таким образом, происходит ослабление роль Советов на местах.

4 этап: проведение реформ государственно-политического устройства России. Основными нормативными документами стали Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.), в результате которых произошла ликвидация сложившейся советской системы и по замыслу которые были призваны стабилизировать ситуацию и внести порядок в управлении государством. Кроме того, важным нормативным актом, подводящим черту под советской моделью управления на местах, стал Указ Президента РФ от 26.10.1993 №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

3. Новая (современная) модель с 1993 г..

Последние годы советской истории характеризуются в научной литературе как время двойственной политики по отношению к региональным территориальным единицам, т.к. сначала были попытки усилить центральную власть, а затем – смена курса на передачу регионам достаточно полномочий по выработке экономической политики и др.

Такое отсутствие стабильного подхода было обусловлено упадком социалистической политики, быстрым и всеобщим отрицанием отжившей системы общественных отношений, распадом советского государства в целом^[1].

1 этап: принятие ряда законов в начале 1990-х гг. в области местного самоуправления. Важным моментом в развитии современной системы управления на местах стало принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г.

2 этап: Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995г., а также Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251.

В соответствии с Программой реформирование местного самоуправления происходило в 2 подхода:

---

1) 1996 г. – создание организационно-правовых основ управления на местах;

2) 1997-1998 гг. – сформировано реальное самоуправление, т.е. происходило формирование экономической основы данной сферы.

До 2000 г. происходило формирование законодательной базы местного самоуправления на уровне субъектов РФ. Характерной чертой новой модели системы управления на местах, в соответствии с Конституцией РФ, стало отсутствие единой схемы организации местного самоуправления и многозвенность его нормативной базы. За основу регионального законодательства до августа 1995 г. чаще всего брались положения президентских указов или проектов федеральных законов.

Появление российского местного самоуправления в его сегодняшнем виде стало результатом процессов, вызванных объективной необходимостью: во-первых, децентрализацией власти, а во-вторых, усилением ее демократических начал^[2].

3 этап: с 2000 г. начался новый период в развитии местного самоуправления, который продолжает до настоящего времени. Изменения связаны с внесением поправок в Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который утратил силу в связи с принятием нового Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Приоритетными направлениями стали увеличение ответственности органов местного самоуправления; четкий и жесткий контроль над соответствием местного правотворчества федеральному законодательству и т.п.

Новый этап реформы системы самоуправления начался в 2001 г., когда мероприятия по подготовке концептуальных основ были возложены на Комиссию при Президенте РФ по разграничению полномочий в системе публичной власти. Интерес к ее работе со стороны общественности особо ярко проявился в 2002-2003 гг.

23 октября 2002 г. в Кремле было проведено заседание Государственного Совета РФ, где повесткой дня являлся вопрос «О развитии местного самоуправления в Российской Федерации».

В результате проведенной работы Комиссии и ряда слушаний по вопросу реформирования системы местного управления Государственной Думой РФ 16.09.2003 был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (24.09.2003 одобрен Советом Федерации, 06.10.2003 подписан Президентом РФ).

Данный нормативный акт внес принципиально новые положения в сферу системы местного самоуправления, изменения коснулись правовых, территориальных, организационных и финансовых основ управления на местах. Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс, так как во многом определен внутренними особенностями государства, историческими традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества.

---

Подводя итог, отметим, что реформа местного самоуправления еще не закончена, необходимо приведение нормативно-правовой базы системы местного самоуправления в соответствие с потребностями общества.

Кроме того, предстоит проведение ряда мероприятий по становлению и реализации приоритетных направлений развития публичной власти на основе позитивного отечественного опыта организации управления на местах.

1.2. Основные научные подходы к определению понятия «местное самоуправление»

Местное самоуправление является звеном системы управления, сложившейся в стране, и оказывает большое влияние на государственную структуру в целом.

В научной литературе «местное самоуправление» анализируется с точки зрения различных научных направлений. Местное самоуправление в социально-философском направлении является видом социальной самоорганизации; в политико-правовом направлении — формой народовластия и способом решения гражданами вопросов местного значения.

Кроме того, местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который в сочетании с принципом ее разделения, определяет систему управления демократического правового государства.^[3]

Нельзя особо не подчеркнуть, что местное самоуправление как научная категория является многогранным явлением и не имеет единого принятого понимания и раскрытия сущности, что является одной из основных проблем становления современной публичной власти и современного российского общества.

Термин «местное самоуправление» является динамично развивающимся и наполняющимся по содержанию. В свою очередь, данный процесс носит и отрицательный характер, т.к. отсутствие общественного понимания сущности и значимости института местного самоуправления в государственном развитии приводит к разногласиям в осмыслении целей развития страны.

«Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу», — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина «местное самоуправление»^[4].

---

Термин «самоуправление» используется многими, но при этом происходит наполнение его различным смыслом, что зависит от того, кто, где, как и чем управляет. Выделяют «народное самоуправление», «общественное самоуправление», «производственное самоуправление» — противоположные понятия по определению.

Местное самоуправление можно рассматривать как подзаконную систему власти, которая выполняет свои функции в рамках существующего законодательства, принятого на государственном уровне управления. Необходимо четко проводить грань между сформированной системой власти и многообразными формами самоорганизации граждан: уличные комитеты, комитеты общественного самоуправления и др.

Самоуправление как социальный институт существовал даже в условиях абсолютной монархии XV-XVI вв., а в начале XIII в. в России выходил даже специальный еженедельный журнал «Самоуправление», являвшийся фактом городского, сельского, земского и областного общественного управления.^[5]

Термин «местное самоуправление» обладает богатой историей развития и становления в России и был введен в оборот в 1785 г.

Во второй половине XIX в. существовала земская модель управления, при которой непосредственное выполнение функций самоуправления возлагалось на земские и городские органы власти. В данный период времени местное самоуправление начинает рассматриваться как самостоятельная научная категория, становится предметом детального анализа и закрепляется в политическом лексиконе.

Научному анализу местного самоуправления посвящены труды российских исследователей В. И. Пешкова, А. И. Васильчикова, А. Д. Градовского, М. А. Курчинского и др.

С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения. Так, М. А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом.^[6]

В. В. Погосский рассматривал местное самоуправление как осуществление управления через лиц, избранных населением^[7].

А. Васильчиков называл самоуправлением «систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами»^[8].

Одновременно с рассмотрением подходов к определению понятия «местное самоуправление», важно отметить, что перечисленные определения имеют схожесть в том, что местное самоуправление определяется как осуществление функций управления основными местными делами отдельными гражданами, выбранными непосредственно населением.

---

Примером также может служить одна из наиболее распространенных в период существования земской модели публичной власти трактовка, данная Н. И. Лазаревским. Он считал, что «местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»^[9].

В европейской литературе популярными являлись взгляды немецких исследователей Х. Шоллера и Г. Штимпфла, по мнению которых понятие «местное самоуправление» возникло в результате событий Великой Французской революции, приведших к закреплению независимости социума от влияния государства. Кроме того, исследователи считают, что понятие «самоуправление» впервые стало использоваться во взаимосвязи с термином «местное самоуправление». Важно отметить, что на их взгляд, понятие «самоуправление» закрепляется в немецкой юридической науке лишь в 50-е годы XX века, т.к. все предшествующие определения и в административной науке, и в германском законодательстве касаются только вопросов, связанных с территориальным местным самоуправлением.

Термин «самоуправление» имел широкое применение в Англии в XVIII веке, откуда и был заимствован в Германию и лишь затем в Россию. Известными английскими исследователями в области публичной власти являлись П. Ашлей ^[10] и И. Редлих. По их мнению, местное самоуправление — это осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву (common law).

Большая советская энциклопедия выделяет основной признак самоуправления, который характеризуется как принадлежность публичной власти населению или избирателям соответствующей территории, членам общественной организации, коллектива; самостоятельность в решении вопросов внутренней жизни; отсутствие органов, назначаемых извне^[11].

Существование разнообразных систем и моделей местного самоуправления обусловлено особенностями экономического, политического, социального развития государства и его демократическими традициями и устройством органов власти. Учитывая данную специфику можно сказать, что любая из систем имеет не только различия, но и схожести.

---