Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (История становления местного самоуправления в России).pdf

Выделяя ряд демократических принципов, присущих в той или степени существующим системам местного самоуправления, появилась возможность разработки и создания международной конвенции в рамках Совета Европы. Данным документом стала Европейская хартия о местном самоуправлении, открытая для подписания 15.10.1985 по предложению действующего в границах Совета Европы Европейского конгресса региональных и местных властей. Участие приняли 28 стран. Европейская хартия также была подписана и Российской Федерацией 28.02.1996 и вступила в силу 01.09.1998.

Хартия является документом, в котором выражены принципы и определения местного самоуправления, она состоит из преамбулы и трех частей. Хартия обращена на обеспечение и защиту прав непосредственно органов публичной власти, т.к. они дают возможность гражданам участвовать в принятии решений, результат которых будет отражаться на качестве их жизни.

Согласно части первой Хартии, местное самоуправление — это «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» ^[12] .

Некоторые положения Европейской Хартии, касающиеся местного самоуправления, были учтены при создании Конституции Российской Федерации. Кроме того, Конституция России включила в свой состав 8-ю главу, полностью посвященную местному самоуправлению, что является отличием от конституций отдельных иностранных государств.

В настоящее время местное самоуправление — это:

⎯ основа конституционного строя государства;

⎯ одна из форм народовластия;

⎯ гарантия населению страны на самостоятельное решение вопросов местного уровня по средствам самоорганизации и самодеятельности граждан.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление признается и гарантируется на территории Российской Федерации. Кроме того, в Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти Российской Федерации и наделяется самостоятельностью в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентирует деятельность органов местного самоуправления на территории России. Данный закон является нормативно-правовым актом, в соответствии с которым закреплен ряд положений о местном самоуправлении в РФ.

---

В соответствии со ст.1 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление в РФ определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

В соответствии с законодательством, действующим применительно к сфере местного самоуправления, выделяются обязательные атрибуты публичной власти:

⎯ территория;

⎯ население;

⎯ выборные органы;

⎯ формы непосредственного участия населения в решении проблем на уровне местного самоуправления;

⎯ местный бюджет;

⎯ местные налоги и сборы;

⎯ муниципальная собственность;

⎯ местные нормативные акты;

⎯ градообразующая сфера (предприятия и организации, представляющие собой экономическую основу города);

⎯ градообслуживающая сфера (инженерная и транспортная инфраструктура);

⎯ социальная инфраструктура (учреждения и организации, предоставляющие населению медицинские, образовательные и другие виды услуг).

Осуществляя характеристику местного самоуправления необходимо обратить внимание на его сущностные характеристики, которые зависят от политико-правовой природы публичной власти, а также его внешнее выражение. Согласно философскому словарю, критерии местного самоуправления являются средствами проверки теоретических характеристик на практике. В свою очередь, атрибуты местного самоуправления — неотъемлемые свойства публичной власти, без которых она не может существовать.

Глава 2. Система современной модели организации местного самоуправления

2.1. Зарубежные модели организации муниципального управления

---

Рассмотрев историю развития и становления местного самоуправления в России, необходимо отметить, что при проведении реформ необходимо значительное внимание уделить также и зарубежному опыту организации власти на местах, в том числе существующим моделям зарубежного местного самоуправления.

Наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах являются их выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управление, распоряжение местной полицией и т.д.^[13].

Модель местного самоуправления — это сформированная система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между всеми субъектами местного управления. В учебной литературе основными моделями местного самоуправления считают англосаксонскую и континентальную модели.

Англосаксонская модель.

Возникла и действует в настоящее время в Великобритании, а также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

Рисунок 1 — Характерные черты англосаксонской модели.

Англосаксонская модель характеризуется предоставлением значительной свободы органам местного самоуправления, а контроль со стороны государственных органов управления сводится к минимуму.

Континентальная модель.

Возникла во Франции и действует в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, франкоязычных странах Африки, странах Латинской Америки, Ближнего Востока. Особенности и характеристики модели представлены на рисунке 2.

Рисунок 2 — Характеристика континентальной модели местного самоуправления

Существующие модели местного самоуправления в таких странах, как Италия, Япония и др., рассматриваются в научной литературе как смешанные формы англосаксонской и континентальной модели, что связано с наличием признаков и той и другой системы.

Необходимо отметить, что при схожести с двумя рассмотренными ранее моделями, в каждой стране существуют и характерные особенности функционирующих моделей местного самоуправления.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии многими авторами рассматривается как самостоятельная модель. Германия является федеративным государством, в соответствии с чем государственное управление состоит из 3-х независимых уровней: федеральное управление, земельное управление, коммунальное управление, причем, каждый из перечисленных уровней наделен определенным, собственным кругом задач.^[14]

---

В границах данной модели выделяют 4 типа общин:

⎯ южногерманский – слияние верхушки представительной корпорации (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) и администрации;

⎯ магистральный – представительный орган (избирается непосредственно населением) формирует свой исполнительный орган – магистрат или совет;

⎯ бургомистерский – избираемый населением представительный орган управления выбирает бургомистра, в обязанности которого входит управление представительной корпорацией и местной администрацией;

⎯ северогерманский – аналог англосаксонской модели местного самоуправления; представительный орган, избираемый населением, формирует исполнительный комитет, основной деятельностью которого является подготовка решений самого представительного органа.

Важным является тот момент, что коммунальное управление подразделяется на 3 уровня — общинное, районное и над районное. Местное управление выполняет поставленные государством задачи и осуществляет собственную деятельность в соответствии с законодательством, неся за нее ответственность. Органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в рамках институтов самоуправления с одной стороны, с другой стороны — являются государственным органами с определенными полномочиями, установленными законом.

Иберийская модель местного самоуправления существует в ряде стран Латинской Америки (Аргентина, Мексика, Колумбия, Бразилия). В соответствии с законодательством, в большинстве стран Латинской Америки формируется система, при которой не существует централизованного управления, а представитель государственной власти наделен лишь контрольной функцией над органами местного самоуправления и осуществляет свою деятельность наряду с руководителем муниципалитета. Необходимо отметить, что глава муниципалитета избирается непосредственно населением или советом.

Страны с социалистическим строем, такие как Куба, КНР, используют и в настоящее время советскую модель местного самоуправления.

Развивающиеся страны используют на практике прямое государственное управление на местах (Индия, Малайзия, Кения).

Религиозный подход к осуществлению местного самоуправления используется в мусульманских странах.

Одновременно, следует отметить, что отличие одной модели местного самоуправления от другой определяется по основному формальному признаку — количеству органов первичной компетенции.

На этой основе в научной литературе выделяют 3 основных типа моделей органов местного самоуправления:

---

⎯ монистическая модель – первичной компетенцией наделен один орган, например, сход односельчан, остальные органы управления осуществляют делегированные полномочия, а также могут выполнять разовые поручения;

⎯ дуалистическая модель – первичная компетенция распределена между двумя главными органами управления, например, между мэром и представительным собранием;

⎯ триалистическая модель – первичная компетенция разделена между тремя органами управления, например, между бургомистром, представительным собранием и магистратом (малым советом).

Наибольшее распространение получили организационные формы дуалистической модели местного самоуправления.

1. «Сильный мэр – слабый совет». Мэр избирается населением и наделяется широким перечнем полномочий по отношению к представительному органу муниципалитета. Кроме того, мэр имеет право отлагательного вето на решения совета и может самостоятельно принимать решения по вопросам местного значения.

2. «Сильный совет – слабый мэр». Данная форма является распространенным способом осуществления принципа представительной демократии на уровне местного управления. Мэр избирается из числа депутатов представительного органа местного управления, в связи с чем его полномочия носят ограниченный характер и в основном носят представительские и оперативно-исполнительские функции. Совет, в свою очередь, наделен широким перечнем прав, особенно в решении хозяйственных и финансовых вопросов, а также назначений на должности на данном уровне.

3. «Совет – управляющий». Представительный орган местного самоуправления избирается непосредственно населением, затем из его состава выбирается председатель (мэр) и глава исполнительно-распорядительного органа, т.е. управляющий. Взаимодействие совета с управляющим осуществляет на договорной основе. В соответствии с контрактом управляющий, как правило, наделен широким перечнем полномочий как в формировании местной администрации, так и в определении вектора ее деятельности. Эта форма организации управления на местах чаще встречается в странах с англосаксонской моделью управления и интересна с юридической точки зрения. Существенным недостатком данной формы является отстраненность населения от участия в проведении политики управляющего. Институт мэра сохранен, но лишен по большей части всех основных полномочий и носит формальный характер.

4. Комиссионная форма. Представляет собой попытку отказа от монократической основы управления. Комиссию представляют выборные лица, в обязанность каждого из них вменяется управление каким-либо отделом местного исполнительного органа. Особенность данной формы является отсутствие высшего должностного лица. Помимо особенностей, исследователи указывают и на основной недостаток данной модели — комиссионеры могут уделять внимание только непосредственно интересам своего отдела, что может резко сказаться на стабильности всей системы местного самоуправления.

---