Файл: Современное бюджетное устройство и бюджетный процесс в РФ.pdf

- тенденцию установления расходов по вертикали бюджетной системы без соответствующего подкрепления доходной базы, что приводит к дотационности ранее самодостаточных местных бюджетов, поскольку, кроме делегированных государством полномочий, местные органы власти должны обеспечивать расходы на так называемые собственные полномочия. К ним относятся практически все местные программы – от благоустройства до развития соответствующих территорий, выполнение которых в полной мере зависит от наполнения доходной части доходами, которые принадлежат к собственной компетенции органов местного самоуправления. Однако из-за отсутствия реальных источников доходов субъектовые и местные бюджеты не в состоянии финансировать расходы, которые относятся к собственной компетенции органов местного самоуправления, хотя некоторые из них имеют обязательный характер и социальную направленность^[27].

Проблема формирования местных бюджетов в Российской Федерации в последние годы решалась преимущественно путем выравнивания финансовых возможностей.

И если с точки зрения текущего планирования практика дотаций выравнивания может быть оправдана (ликвидирует бюджетные разрывы), то стратегически она не имеет никаких перспектив и не способствует развитию экономики страны и регионов в долгосрочной перспективе. Вместо совершенствования межбюджетных отношений на основе дотации выравнивания лучше было бы обеспечить равноценное распределение функций государства и на этой основе доходов и расходов бюджета между центром и регионами, что позволило бы существенно сократить межбюджетные потоки и повысить уровень автономности бюджетов.

Кроме того, формальный подход к предоставлению дотаций выравнивания создает стимулы для сокрытия реально возможных доходов местного самоуправления с целью получения большей суммы трансфертов, поскольку увеличение налоговых поступлений местных бюджетов приводит к уменьшению трансфертов к ним из государственного бюджета.

Проблемой формального подхода к определению размеров трансфертов является тот факт, что экономические агенты (органы местной власти) начинают менять свое поведение, подстраиваясь под те или иные параметры, чтобы получить максимальную сумму трансферта, что, как правило, не совпадает с рациональным экономическим поведением и не соответствует эффективной экономической политике государства.

Таким образом, подходим к еще одной важной проблеме ‒ отсутствие у центральной власти четкой картины по оценке состояния и потенциала того или иного региона. Если бы существовала четкая и объективная методика оценки бюджетного потенциала региона, распределять ресурсы и осуществлять финансовое выравнивание было бы значительно легче.

Проблемным является вопрос формирования бюджета развития, который на сегодняшний день формируется по двойному остаточному принципу и работает лишь формально. Система его финансирования построена таким образом, что позволить себе формировать бюджет развития могут только крупные города, поскольку источником их доходов являются средства от продажи объектов коммунальной собственности, земельные ресурсы и др.

Проблемой бюджетного процесса последних лет является снижение затрат на экономическое развитие государства. Так, капитальные расходы государственного бюджета за последние годы уменьшились. Как следствие, бюджетные инвестиции в основной капитал по отношению к ВВП является одним из самых низких среди бывших социалистических стран Европы. На наш взгляд, это обусловлено преждевременной ориентацией бюджета России на социальную составляющую.

Одним из факторов макросреды, который оказывает значительное негативное влияние на реализацию бюджетного процесса в Российской Федерации, – это тенизация экономики. Бюджет недополучает значительные средства в результате тенизации доходов. Важной проблемой реализации социальных программ в бюджетном процессе Российской Федерации является неэффективность использования средств. Значительная часть соответствующих средств направляется на обеспечение функционирования системы соответствующих фондов и учреждений (администрирование) и не доходит до непосредственных адресатов социальной помощи. Проблема неэффективности использования средств во многом вызвана их нецелевым использованием. Проведенный анализ позволяет сделать вывод об увеличении бюджетных правонарушений и неэффективного использования бюджетных средств.

Наиболее характерными нарушениями в формировании доходов государственного бюджета является недополученные налоги и сборы вследствие сужения налоговой базы и ненадлежащий контроль налоговых и таможенных органов.

Ряд проблем в реализации бюджетного процесса заложен и в его принципах. В частности, принцип политической ответственности главного распорядителя средств.

Главный распорядитель средств должен быть институализирован или представлять отдельную ветвь власти, как, например, судебная администрация, или быть специальным органом, определенным в Конституции Российской Федерации, например как Президент Российской Федерации.

Поскольку бюджетные средства являются публичными, налогоплательщики имеют право знать, куда они расходуются, то есть все распорядители должны отчитываться перед Федеральным собранием.

Кроме того, статус главных распорядителей не является одинаковым, некоторые из них входят в систему исполнительной власти, другие – нет. Этот фактор может оказаться уже на этапе планирования бюджета в форме диспропорций в финансировании, что обусловлено тем, что планирование осуществляется исполнительной властью.

Важной проблемой бюджетного процесса является неопределенность сущности программно-целевого метода формирования бюджета. Этот подход к бюджетному процессу предусматривает, что любые бюджетные расходы должны направляться на цели, соответствующие среднесрочной или долгосрочной стратегии развития государства.

Впрочем реализация данного подхода на практике сталкивается с целым рядом проблем.

Во-первых, несовершенство планирования бюджетных программ главными распорядителями средств. Фактически для эффективной реализации программноцелевого метода необходимо введение в органах государственной власти стратегического планирования. К сожалению, на данном этапе очень мало министерств внедрили стратегическое планирование. При этом эффективность такого внедрения не слишком высока, поскольку на сегодня нет понимания связи между стратегическим планированием, финансированием и бюджетными программами.

Во-вторых, определение показателей результативности программы. Почти ни одна программа не имеет таких показателей. В нормативных актах лишь перечислены группы показателей без акцентирования внимания на методах их определения. Не производится расчет таких показателей и в самих бюджетных программах.

Отсутствие прогнозных показателей эффективности порождает новые проблемы: возможность направления бюджетных средств на реализацию тех программ, в исполнении которых заинтересован ограниченный круг лиц; необоснованность расходования финансовых ресурсов распорядителями бюджетных средств, что позволяет завысить показатели расходов, которые необходимы для выполнения распорядителем возложенных на него функций. При этом практически невозможно осуществить контроль за выполнением бюджетной программы, поскольку будут отсутствовать базовые показатели, с которыми должны сравниваться фактические результаты выполнения задач и мероприятий, предусмотренных соответствующей бюджетной программой.

В-третьих, отсутствие механизма отбора программ для финансирования.

Сегодня очень остро стоит проблема отбора программ для финансирования. Фактически такой отбор вообще не проводится. Даже если механизм отбора и существует, то он является крайне непрозрачным, что всегда будет вызывать различные нарекания как со стороны главных распорядителей средств, так и со стороны народных депутатов и общественности. Сегодня в условиях ограниченности средств чаще всего проводится не отбор программ для финансирования, а уменьшение объема финансирования программ. Это негативно влияет как на выполнение самих программ, так и на состояние выполнения бюджета^[28].

В-четвертых, отсутствие механизма мониторинга выполнения бюджетных программ со стороны государства.

Сегодня мониторингом выполнения программ занимаются главные распорядители бюджетных средств. Фактически любое другое министерство не обладает подробной информацией по программе.

Важной проблемой организации и реализации бюджетного процесса является контроль за исполнением бюджета. В Российской Федерации он осуществляется Счетной палатой Российской Федерации. Но текущее законодательство недостаточно полно и четко прописывает функции и полномочия Счетной палаты Российской Федерации. В частности, функция контроля не имеет результативного влиятельного значения. Счетная палата не имеет права налагать финансовые санкции, административные взыскания к нарушителям бюджетного законодательства. Рассматриваемый орган ограничивается обязанностью информировать органы власти и предоставлять консультации.

Подводя итоги анализа проблем бюджетного процесса в Российской Федерации, следует констатировать тот факт, что их накопилось очень много и большинство из них требует немедленного решения и уже сегодня необходимо с помощью реформ и нормативных актов делать шаги в направлении совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации.

3.2 Направления совершенствования бюджетного устройства и бюджетного процесса

Данные проблемы могут быть разрешены посредством реализации бюджетной политики по следующим направлениям:

1. Для решения проблемы межбюджетных отношений необходимо существенно расширить налогово-бюджетные полномочия региональных и местных властей и повысить ответственность за их использование при одновременном поддержании конкурентной среды, жёстких бюджетных ограничений и увеличении доли федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета.
2. Проблему низкой эффективности расходования бюджетных средств можно решить, пересмотрев структуру бюджетных расходов, сокращая ненужные расходы, повышать долю капитальных вложений в бюджетных расходах, улучшать сферу образования и здравоохранения, выплачивать достойную заработную плату работникам социальной сферы, создать механизм, связывающий доступ граждан к общественным благам с уплатой налогов. Открытые конкурсы по закупкам товаров и предоставлению услуг для бюджетных организаций оздоровят экономику, сократят число злоупотреблений.
3. Повышение эффективности бюджетной политики в сфере доходов, включает:

− обеспечение качественного функционирования налоговой системы. Ключевым направлением политики в налоговой сфере должно стать обеспечение приемлемых фискальных условий деятельности для субъектов различных уровней бюджетной системы;

− формированием эффективной системы управления доходностью государственных активов. Роль государства в экономической сфере должно быть исходя из принципа его необходимости и эффективности, фиксации степени и форм участия, которые обеспечили бы нужную степень мобилизации доходов в бюджет государства;

 − оптимизация доходов от внешнеэкономической деятельности. В среднесрочной перспективе будет продолжена работа по унификации таможенного тарифа, сокращению таможенных льгот, гармонизации таможенных процедур, которые направлены на повышение прозрачности внешнеэкономических операций, которые обеспечивают рост доходов государственного бюджета от внешнеэкономической деятельности.

1. Реализации качественной системы бюджетных расходов, которая ориентирована на стимулирование экономического роста и обеспечение оптимального использования бюджетных средств.

Планирование бюджетной политики в сфере расходов бюджета государства в среднесрочной перспективе должно строиться на следующих основах:

−   расходы государственного бюджета формируются на основе реализации приоритетов социально-экономической политики, создания условий для подъема инвестиционной и инновационной активности, формирования других необходимых предпосылок устойчивого развития;

− формирование четкой системы критериев обоснования оценки эффективности бюджетных расходов;

−  реализация программно-целевого подхода при соблюдении установленных нормативов финансирования расходов государственного бюджета.

1. Эффективное управление активами и пассивами государства, переход к активному управлению государственным долгом.

Стоит создать эффективную систему управления зарубежными активами Российской Федерации. При этом есть необходимость разработать и провести операции по переводу части долга стран-должников перед в долю российского участия в инвестиционных проектах на территории этих стран с целью более активного продвижения российских внешнеэкономических интересов на рынках стран-должников. Еще одной целью является совершенствование политики государства в кредитной сфере по отношению к странам дальнего зарубежья и государств-участников СНГ. Такое урегулирование станет способом долгосрочной экономической политики, которая будет направлена на стимулирование промышленного производства и экспорта готовой продукции, расширение рынков сбыта, а также разработку комплексного подхода к разрешению финансовых вопросов с государствами-должниками^[29].