Файл: Проблемы и механизмы реализации государственной инновационной политики (Опыт государственной поддержки инновационной деятельности в европейских странах).pdf

Так, в 2017 году Минэкономразвития России совместно с институтами развития в сфере инноваций реализовывало План мероприятий по совершенствованию деятельности институтов развития в сфере инноваций с учетом задач, установленных в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года и государственных программах Российской Федерации, утвержденный Правительством Российской Федерации 4 марта 2015 г. № 1350-П8. Указанным Планом была предусмотрена реализация комплекса мер, направленных на уточнение направлений деятельности и функций институтов развития в сфере инноваций, повышение эффективности механизмов управления и координации институтов развития в сфере инноваций, оптимизацию финансового обеспечения деятельности указанных институтов развития.

В частности, институтами развития в сфере инноваций реализованы мероприятия, направленные на обновление стратегических документов инноваций в соответствии с целями и задачами Стратегии и государственных программ Российской Федерации.

Так, например, АО «РОСНАНО» утверждена долгосрочная программа развития на период до 2020 года. Продолжается работа по совершенствованию систем корпоративного управления институтов развития в сфере инноваций, в том числе разработка требований по условиям взаимодействия институтов развития с получателями поддержки, обеспечению открытости и взаимного информационного обмена в деятельности институтов развития в сфере инноваций.

С учетом текущих задач экономического развития и необходимости усиления роли институтов развития в сфере инноваций в формировании условий для создания инновационной экономики в условиях дефицита бюджетных средств Минэкономразвития России будет продолжена работа по оптимизации существующей системы институтов развития с целью обеспечения комплексного подхода к развитию инновационной экосистемы в России, усиления их роли и ответственности за достижение результатов по определенным направлениям инновационного развития.

2.2 Государственное финансирование развития науки и технологий

В 2017 г. бюджетные ассигнования на гражданские исследования и разработки были сокращены по сравнению с объемами, заложенными в базовом законе о федеральном бюджете на 2017 г. и плановый период 2018 и 2019 гг., примерно на 8% в текущих ценах (табл. 6). Для сферы науки падение бюджетного финансирования критично, поскольку федеральный бюджет остается главным источником финансирования НИОКР: на его долю приходится около 70% суммарных расходов на исследования и разработки.[33, с.108]

Таблица 6

Изменение бюджетных ассигнований на НИОКР в 2017 г. по основным программам, млрд руб.

Несмотря на то что расходы на фундаментальные исследования были сокращены в наименьшей степени, в целом тренд на снижение их финансирования очевиден. Если в 2010 г. фундаментальные исследования составляли 25,7% в суммарных расходах на НИОКР, то к 2015 г. их доля упала до 17,4%. В 2017 г. особенно пострадали программы Российской академии наук (РАН), ассигнования на которые составили лишь половинуот первоначально запланированной суммы. В то же время базовое финансирование под­ведомственных учреждений было снижено только на 5%¹.

Планы свидетельствуют о том, что в большей степени будут сокращены ассигнования на фундаментальные исследования, несмотря на прирост финансирова­ния по ряду специальных статей. Этот вывод наглядно иллюстрируется данными об изменении финансирования основных бюджетных фондов, поддерживающих фунда­ментальные исследования. Проектируемые ассигнования для трех научных фондов - Российского научного фонда (РНФ), Российского фонда фундаментальных ис­следований (РФФИ) и Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) - даже в аб­солютных значениях оказываются ниже показателей 2017 г.

Однако положение фондов неравнозначно. Так, РНФ фактически смог компенсиро­вать возможные бюджетные потери, получив в дар от АО «Роснефтегаз» 14,9 млрд руб. на проведение научных исследований. При этом компания не выдвинула никаких усло­вий расходования средств, например, направления их на проекты, тематика которых представляет для нее интерес². Ранее РФФИ также получал средства от компаний, но значительно более скромные, и они всегда расходовались на целевые конкурсы, по ко­торым проекты выполнялись по тематике, важной для компаний-спонсоров.

Государственная программа «Развитие науки и технологий на 2013-2020 гг.» остава­лась основной в области финансирования гражданских НИОКР. Расходы на нее сокра­тились на 12,5% при практической неизменности ассигнований на масштабную про­грамму прикладных исследований ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014-2020 гг.». Сохранение запланированного уровня ассигнований на НИОКР в рамках данной про­граммы важно в связи с тем, что разработка новых технологий финансируется преиму­щественно из этого источника (например, фотоника, нейротехнологии).

Вместе с тем сокращение бюджетных расходов на НИОКР на макроуровне происхо­дило примерно в тех же пропорциях, что и по другим статьям. Поэтому объемы финан­сирования основных видов исследований и разработок, измеренные в долях ВВП, не из­менились по сравнению как с Законом № 384-ФЗ, так и с уровнем предыдущего года и составили:

- фундаментальные исследования - 0,2% ВВП;

- прикладные исследования в области национальной экономики - 0,2% ВВП;

- прикладные исследования в области национальной обороны - 0,4% ВВП.[33, с.112]

В 2015 г. перерабатывалась «Стратегия инновационного развития РФ до 2020 г.»: пе­ресматривались целевые показатели, а также состав решаемых задач. В новую версию «Стратегии» внесены существенные изменения как по целевым индикаторам, так и по сути планируемых мер.

Предлагается наращивать долю конкурсного финансирования исследований и разработок, не меняя при этом принципов работы научных фондов. В настоящее время работа по грантам РФФИ и РГНФ должна выполняться в свободное от основной работы время, в выходные и праздничные дни, а поездки на конференции по гранту - проходить за счет дней отпуска. Поэтому наращивать грантовое финансирование важно было бы одновременно с изменением условий расходования средств.

Предполагается обязать РФФИ и РНФ расширять конкурсы, где требуется софинансирование из частных средств. При низкой активности бизнеса в области НИОКР выдвижение такого требования означает давление на научные организации и вузы, но не стимул для компаний. Помимо этого, правительство уже требует от научных фондов финансировать не только инициативные проекты фундаментальных и поисковых исследований, но и разрабатывать среднесрочные и долгосрочные программы, учитыва­ющие реализуемые государственные программы, т. е. выделять тематические приори­теты. Это зафиксировано в поправках к Федеральному закону «О науке и государствен­ной научно-технической политике», принятых в июле 2015 г. Все это ведет к сокраще­нию финансирования фундаментальных исследований по тематикам, инициируемым са­мим научным сообществом, и потому возникает риск недофинансирования новых расту­щих областей, выявить которые государство, задающее приоритеты, не может.

Логика действий правительства вызывает опасение в связи с тем, что РФФИ и РГНФ могут потерять свою самостоятельность (и, соответственно, строку финансирования в госбюджете), перейдя под контроль Минобрнауки России. Министерство уже вынесло на общественное обсуждение проекты постановлений о внесении изменений в уставы РФФИ и РГНФ, согласно которым «Отдельные функции и полномочия учредителя фонда, предусмотренные уставом, осуществляет Министерство образования и науки Российской Федерации». При этом «отдельные полномочия» включают назначение и увольнение директора фонда, утверждение состава Совета фонда, формирование и утверждение государственного задания и целый ряд других регулирующих и контроли­рующих функций. При таком разделении функций фонды будут вынуждены переориен­тироваться на решение задач, важных с точки зрения министерства, и останется только один самостоятельный научный фонд - РНФ.

Примечательно и изменение в «Стратегии» основных целевых показателей для сферы НИОКР. Значения большинства из них были снижены по сравнению с ранее действовав­шей версией. Затраты на исследования и разработки планируется довести к 2020 г. до 1,77% ВВП. Ранее этот показатель необходимо было достичь к 2017 г. Это хотя и низкий, но достаточно реалистичный ориентир, если учитывать динамику изменения расходов на НИОКР в ВВП России за последнее десятилетие. В то же время в технологически развитых странах расходы на исследования и разработки варьируются от 2,6% до почти 5% ВВП. Поэтому низкая планка расходов предопределяет растущий разрыв с разви­тыми странами по интенсивности вложений в НИОКР.

Точно так же на 2020 г. было отнесено достижение показателя результативности науч­ной деятельности - доли публикаций российских исследователей в общем количестве публикаций в мировых научных журналах, индексируемых в базе данных WebofScience. Значение этого индикатора необходимо было довести к 2017 г. до 2,44%. В «Стратегии» констатируется, что, по данным за 2016 г., он составил 2,05%.

2.3Государственное регулирование в сфере технологических инноваций

В сфере технологических инноваций главная проблема оставалась той же, что и в предыдущие годы: слабый интерес бизнеса к инновациям, недостаточное инвестирова­ние компаний в исследования и разработки. В России, как и в развитых странах, основ­ные вложения бизнеса в НИОКР приходятся на крупные компании. Однако это в основ­ном госкомпании, которые правительство на протяжении последних пяти лет пытается «принуждать к инновациям» через «программы инновационного развития компаний с государственным участием» (ПИР). В 2017 г. были подведены промежуточные итоги ис­пользования данного инструмента инновационной политики.

По формальным показателям, госкомпании успешно выполняют ПИР. Так, например, их годовые затраты на исследования и разработки за период с начала действия меры воз­росли в текущих ценах в 2,1 раза. При этом ситуация очень поляризованная: 10 компа­ний обеспечили 80% суммарного роста внебюджетного финансирования исследований и разработок.

Однако рост объемов финансирования необязательно является признаком возросшей инновационности. Так, средства могут вкладываться в доработку существующих техно­логий. Действительно, большинство госкомпаний инвестирует в модернизацию, и только 34% финансируют НИОКР, новые для рынка (рис. 3).

Такой результат неслучаен: в госкомпаниях практически не проводится оценка прио­ритетных технологий, технологический мониторинг, не определяются долгосрочные приоритеты. Этим госкомпании отличаются от крупных корпораций Европы, США и Японии, более 80% которых планируют свое технологическое развитие. В российских госкомпаниях приоритет отдается госзаказу, поэтому у них краткосрочный горизонт планирования, «подстроенный» под бюджетный цикл.

Госкомпании остаются во многом замкнутыми на себя: взаимодействие с вузами в научной сфере развивается, но неактивно ввиду недостаточной, по мнению компаний, компетенции вузов в решении исследовательских задач. Вузы привлекательны в первую очередь как образовательные учреждения. Что касается кооперации с малым бизнесом, то предпочтительной формой является покупка малых фирм или долевое участие в их капитале. На аутсорсинге малые компании используются мало.

Рисунок 3 - Степень вовлеченности государственных компаний в разные виды инновационной деятельности, % от числа компаний

Таким образом, ПИР пока не стали инструментом стимулирования разработки новых технологий и формирования цепочек добавленной стоимости. Поэтому по итогам их оценки Минэкономразвития России рекомендовало компаниям усовершенствовать про­цедуры составления и реализации своих программ. Программы, пересмотренные по но­вым регламентам, должны быть составлены к апрелю 2018 г. Основные новшества: вве­дение элементов стратегического планирования, процедур выбора приоритетов «сверху вниз», чтобы они были актуальными для компании в целом, а также оценка коммерче­ского потенциала проектов стоимостью более 1 млрд руб. Таким образом, усовершен­ствования касаются отчетности и некоторых организационных и логистических проце­дур при том, что сохраняется парадигма «принуждения» к инновациям.

При всей важности стратегического планирования его связь с интересом компаний к инновационной деятельности опосредованная. Компании могут научиться - под давле­нием государства - лучше составлять долгосрочные планы, однако вряд ли это создаст дополнительную мотивацию к инвестированию в инновации. Проблема лежит в более широкой области экономического регулирования работы госкомпаний, поэтому точеч­ные воздействия на инновационную составляющую их работы приносят незначительные результаты.

В отличие от крупного бизнеса средние высокотехнологичные компании не охвачены специальными государственными мерами. Тем не менее именно в этом сегменте есть группа быстрорастущих высокотехнологичных компаний, показывающих высокие ре­зультаты как по наращиванию вложений в НИОКР, так и по выручке и росту экспорта высокотехнологичной продукции. Изучение таких компаний на примере выборки из 75 организаций, результаты которого были обнародованы в 2017 г., показало, что ком­пании были созданы в основном около 20 лет назад, т.е. с использованием ресурсов, со­зданных еще во времена Советского Союза. В течение всего периода своего развития 77% компаний предоставлялись те или иные формы господдержки (от грантов и займов до налоговых и таможенных льгот). Однако она имела критическое значение только для 17% компаний. Ожидаемо высоко компании оценили гранты фонда Бортника и субси­дии, в то время как работа институтов развития была признана малозначимой («Рос-нано», «Сколково», Российский фонд технологического развития, Российская венчурная компания (РВК)). Минимально полезным оказалось косвенное регулирование в форме таможенных льгот резидентам «Сколково» и особых экономических зон. При этом се­рьезным препятствием для развития компании считают не неэффективность господ­держки, а административные барьеры, выстроенные государством. В первую очередь развитие тормозят отсутствие нормативной базы для применения новых технологий, а также избыточные и сложные процедуры контроля государства за деятельностью компаний.