Файл: Законодательные органы государственной власти (Понятие и признаки).pdf
Добавлен: 01.04.2023
Просмотров: 133
Скачиваний: 2
Итак, сегодня законодательная власть в России федеральном уровне осуществляется Федеральным Собранием. Это парламент РФ, который конституционно закреплен как двухпалатная структура. Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. Следует отметить, что современная бикамеральность парламента принципиально отличается от положения прежнего российского парламента. Сегодня компетенция палат парламента четко разграничена, круг полномочий каждой из палат очерчен непосредственно в тексте Конституции РФ. Свои полномочия каждая палата осуществляет исключительно на самостоятельных (проводящихся раздельно) заседаниях. Совместные заседания палат парламента возможны сегодня в трех случаях: когда парламентарии собираются, во-первых, для заслушивания посланий Президента РФ, во-вторых, для заслушивания посланий Конституционного Суда РФ и, наконец, в-третьих, в случае выступлений руководителей иностранных государств. Следует иметь при этом в виду, что никаких решений в рамках таких совместных заседаний принимать парламент не вправе. Интересно, что на протяжении практически всего времени существования парламента решается вопрос о создании Парламентского центра России, который предлагается построить как единое здание, где бы разместились все отечественные парламентарии и где бы была возможность проводить совместные заседания по постоянной (систематической) основе. До настоящего времени данный вопрос не решается, поскольку не выделены денежные средства на осуществление этого проекта. Представляется, что это вопрос отдаленного будущего.
Итак, сегодня в Конституции РФ никак не установлена компетенция Федерального Собрания РФ в целом, поскольку закреплена компетенция только двух отдельных палат. Принципиально отсутствует возможность принятия решений от лица парламента в целом (возможны исключительно отдельные решения Государственной Думы и решения Совета Федерации).
Данное положение представляется не вполне логичным, поскольку Федеральному Собранию как органу власти присуще единство правовой природы. Единственным законодательным и представительным органом РФ является именно Федеральное Собрание, а не Государственная Дума РФ или Совет Федерации), в качестве постоянно действующего органа определено также Федеральное Собрание, а не одна из палат, законы как нормативно-правовые акты, обладающие высшей юридической силой являются результатом деятельности обеих палат, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы РФ обладают одинаковым статусом и т. д.
Свою внутреннюю структуру (набор и компетенция комитетов, подкомитетов и комиссий) процедурные нормы палаты определяют самостоятельно, в частности в принимаемых каждой палатой регламентах.
Проанализируем более подробно порядок выборов в законодательные органы власти разных уровней. На федеральном уровне он регламентирован вышеупомянутым Федеральным законом от 20.12.2002 № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы РФ ФС РФ». Выборы проводятся с использованием смешанной избирательной системы: половина депутатов (225) избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной системе относительного большинства, а другая половина – в едином федеральном избирательном округе по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам) на основе принципа естественной квоты с применением правила наибольшего остатка (наибольшей дробной части). Требования к активному избирательному праву на парламентских выборах – практически те же самые, что и на выборах Президента РФ, для участия в выборах в качестве избирателя необходимо достичь 18-летнего возраста, а требования к пассивному избирательному праву (к кандидатам в депутаты) – более мягкие: депутатом Государственной Думы РФ может быть избран гражданин РФ, достигший возраста 21 года и не лишенный избирательных прав. Ограничений по количеству переизбраний для депутатов Государственной Думы РФ не устанавливается. Выборы депутатов ГД ФС РФ, по общему правилу, назначаются Президентом РФ. Право выдвижения кандидатов в одномандатных округах принадлежит политическим партиям (избирательным блокам) и самим гражданам в порядке самовыдвижения; списки кандидатов в федеральном избирательном округе могут выдвинуть исключительно политические партии (избирательные блоки). Результаты выборов в законодательные органы власти разных уровней по единому федеральному избирательному округу устанавливает ЦИК, а по одномандатным округам – окружные избирательные комиссии. Общие итоги выборов в законодательные органы власти разных уровней устанавливает и публикует ЦИК. На первое заседание вновь избранная Дума собирается на 30-й день после избрания (если Президент РФ не соберет заседание ранее), и именно с начала работы Государственной Думы РФ нового созыва прекращаются полномочия Государственной Думы РФ прежнего созыва. В случае роспуска Государственной Думы РФ Президент РФ или ЦИК назначает внеочередные выборы, с тем чтобы вновь избранная Дума приступила к работе не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
Проанализируем также существующий порядок формирования Совета Федерации. Конституция РФ содержит лишь отправные моменты, касающиеся состава и порядка формирования Совета Федерации – верхней палаты Государственной Думы РФ. В нем представлены все субъекты РФ на паритетных началах: по два представителя, при этом один от представительного, а другой – от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (таким образом, при нынешнем составе РФ численный состав Совета Федерации – 178 членов). Порядок формирования Совета Федерации за непродолжительный срок функционирования Конституции РФ 1993 г. уже дважды изменялся. В настоящее время Совет Федерации формируется в соответствии с Федеральным законом от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ». Представитель от законодательного органа субъекта РФ избирается законодательным органом на срок полномочий этого органа (а если региональный парламент двухпалатный, то представитель от законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока ее полномочий), а представитель от исполнительного органа субъекта РФ назначается главой региона (при условии отсутствия возражения законодательного органа, которое может быть выражено 2/3 голосов от общего состава парламента региона). Соответствующие органы государственной власти субъекта РФ должны осуществить избрание (назначение) «своего» представителя в Совете Федерации в 3-х месячный срок после формирования (наделения полномочиями). В настоящее время региональные органы государственной власти не вправе досрочно прекратить полномочия назначенного (избранного) ими члена Совета Федерации по своему усмотрению. Т.е. такого рода решение может быть принято исключительно по представлению Председателя Совета Федерации (процедура досрочного прекращения полномочий членов верхней палаты парламента такая же, как и процедура их назначения или избрания). Как представляется, это определенное ущемление прав регионов, которые не могут по своему усмотрению избавиться от сенатора, который ненадлежащим образом, по их мнению, защищает права региона в парламенте.
Интересным является вопрос о компетенции российского парламента. Речь следует вести о полномочиях отдельно Совета Федерации и Государственной Думы РФ. Следует отметить в данной связи, что в тексте Конституции РФ не устанавливается компетенция Федерального Собрания как единого государственного органа (закреплена компетенция только его палат), невозможны решения Федерального Собрания (только Государственной Думы РФ и Совета Федерации).
В то же время общепринятым является мнение о том, что Федеральному Собранию присуще единство правовой природы: единственным законодательным и представительным органом РФ является именно Федеральное Собрание (а не Государственная Дума РФ или Совет Федерации), в качестве постоянно действующего органа определено также Федеральное Собрание, а не одна из палат, законы как нормативно-правовые акты, обладающие высшей юридической силой являются результатом деятельности обеих палат, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы РФ обладают одинаковым статусом и т. д.
Основными функциями российского парламента являются:
1) во-первых, функция представительства населения РФ в целом и отдельных его слоев, представленных партиями, а также регионов страны;
2) во-вторых, функция законотворчества – создания нормативно-правовых актов, имеющих высшую юридическую силу и распространяющихся на неограниченное число граждан РФ и иных лиц, находящихся на территории РФ;
3) в-третьих, контрольная функция.
Реализация перечисленного комплекса функционала осуществляется посредством осуществления палатами своих конкретных полномочий. Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы РФ закреплены непосредственно в тексте Конституции РФ (ст. 102 и 103 соответственно) в виде закрытого перечня, однако развитие конституционных правоотношений пошло по пути расширения конституционно установленных полномочий палат Федерального Собрания в специальном (отраслевом) законодательстве.
Реализация представительской функции Федерального Собрания заключается в том, что его палаты представляют:
а) интересы народа РФ в целом – непосредственно через депутатов Государственной Думы РФ (которые, будучи избранными по определенной процедуре, представляют интересы различных групп населения, различных политических сил), получив мандат доверия от избравших их непосредственно избирателей;
б) интересы народов РФ, проживающие на территории всех субъектов РФ – через членов Совета Федерации, избираемых (назначаемых) региональными органами государственной власти.
Следует отметить, что более правильным, по-видимому, будет говорить не столько об интересах народов, как о представлении интересов населения регионов страны, поскольку лишь часть субъектов в России сконструированы по национальному принципу. Представляется, что ориентация на национальный принцип в РФ неприемлем принципиально, поскольку далеко не каждая нация, проживающая на территории России, представлена на региональном уровне и, соответственно, в Совете Федерации как федеральном парламенте.
Контрольная функция парламента заключается в возможности осуществления контроля за деятельностью других органов государственной власти и должностных лиц (речь идет главным образом о контроле за исполнительной властью). Основной функцией парламента является функция законотворчества. В законодательном процессе участвует множество субъектов, однако основную роль в законотворческой деятельности играет нижняя палата Федерального Собрания – Государственная Дума РФ.
Следует отметить, что, несмотря на монопольное положение в
области создания правовых источников высшей силы, парламент нередко подвержен довольно активному и эффективному внешнему
воздействию, прежде всего, со стороны федерального правительства, которое сосредоточивает в своих руках весьма значительную законодательную инициативу и оказывает сильное влияние на все направления деятельности высшего законодательного органа.
Разумеется, безупречным можно было бы признать такое положение дел, когда нормотворческая деятельность и законодательная власть остаются исключительно привилегией представителей народа, депутатов-законодателей, которые избраны по демократической процедуре и непосредственно подотчетны избирателям. Однако, в реальной жизни нередко происходят отступления от принципа разделения властей. В России, к примеру, в девяностые годы прошлого века, в ходе активного реформирования регулирование гражданских правоотношений, создание новых видов юридических лиц и иные отношения, которые могут регламентироваться исключительно законодательно, зачастую решались по указу первого президента РФ Б.Н. Ельцина, что, конечном итоге, означало перекос в балансе властей страны. Данная практика прекратилась в 2000 году.
Впрочем, Россия не единственное государство, где Президентом принимались нормативные акты, которые явно относятся к компетенции законодательной ветви власти. Более того, существует практика поручения об оперативном издании нормативного акта в важнейших отраслях регулирования – поскольку законотворческая деятельность парламента весьма не оперативна ввиду сложной конструкции процедуры принятия законодательных актов. И сегодня не только Федеральное Собрание России, но и, например, Конгресс США, Национальное собрание и Сенат Франции, Парламент Англии, а также высшие законодательные органы иных государств, в силу разного рода причин, включая периодическую перегруженность данных органов правотворческой работой, нередко принуждены поручать подготовку и принятие тех или иных актов президенту, правительству, отдельным министерствам и ведомствам. Однако каждый из этих органов и организаций может принимать, изменять или отменять правовые акты не иначе, как с санкции, то есть по поручению или с разрешения парламента. Только таким путем сохраняется и может поддерживаться монополия высшего законодательного органа в правовой сфере.