Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Понятие и особенности органов местного самоуправления).pdf

Так, законодатель в качестве новеллы закрепил за субъектом РФ возможность посредством регионального закона осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта Российской Федерации, которые вступают в силу с начала очередного финансового года [5].

Говоря о развитии местного самоуправления непосредственно в субъектах РФ, особо следует заострить внимание на Самарской области. В частности, данный субъект РФ является одним из лидирующих в области развития местного самоуправления.

Так, например, в данном субъекте РФ в рамках развития местного самоуправления был принят ряд нормативных документов таких как Закон Самарской области «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области» от 30.03.2015 № 23-ГД и Закон Самарской области «О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области» от 30.03.2015 № 24-ГД.

Более того, как справедливо указывает председатель комиссии Общественной палаты Самарской области по вопросам законности, правам человека В.П.Полянский, что Самарская области фактически выступает пилотным регионом, в котором началось прогрессивное развитие местного самоуправления [7]. Стоит отметить, что начало проведения подобного эксперимента было положено в 2015 г., основной целью которого стало введение нового порядка организации органов местного самоуправления.

По прошествии нескольких лет можно отметить, что данный эксперимент в области развития местного самоуправления на территории Самарской области достиг множества результатов.

К числу основных из них можно отнести перераспределение полномочий между органами представительной и исполнительно-распорядительной власти, отмена выборов мэра жителями города, а отбор кандидатуры на пост главы администрации конкурсной комиссией.

Другим важным направлением развития местного самоуправления в Самарской области выступает создание общественных советов, которые играют непосредственное значение в объединении местного населения для решение вопросов местного значения, а также контроля за реализацией государственных и муниципальных программ.

Помимо этого, увеличилась политическая и юридическая ответственность органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей и обязательств перед гражданами, что приводит к снижению коррупционных рисков.

В заключении необходимо отметить, что по нашему глубокому убеждению, необходимость развития и состоятельность местного самоуправления в России не вызывает сомнений. Местное самоуправление несет в себе инновационный потенциал использования современных методов и приемов работы с гражданами и населением. При этом, необходимо признать, что местное самоуправление не является единственной панацеей при решении всех задач государственной политики в России. Это одна из форм ее реализации, которая способна разрешить ряд конкретных задач:

- обеспечение реализации положений Европейской хартии местного самоуправления в жизни муниципальных образований на территории РФ;

- влияние на совершенствование федерального законодательства в области местного самоуправления, а также продвижение законотворческих инициатив, касающихся вопросов местного значения в регионах России.

3.3 Политико-управленческие тенденции развития местного самоуправления

Процесс формирования новой системы местного самоуправления и попыток повышения эффективности муниципального управления происходил в несколько этапов:

Первый этап муниципальной реформы: переходный (1990-1993 гг.). В условиях серьезных социально-экономических и политических трансформаций, происходивших в России в конце прошлого века и вызывных уходом от советской модели управления, большую значимость приобрели вопросы формирования новой системы местного самоуправления и повышения эффективности муниципального управления.

В начале 90-х гг. было предпринято несколько шагов, существенно изменяющих существующую ранее модель местного самоуправления. Хотя местные Советы на практике продолжали исполнять компетенцию прежней власти, им был присвоен статус местного самоуправления и дана определенная автономия [1, c.60-69]. Так, Законом СССР от 9 апреля 1990 г. №1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. №1500-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» были впервые закреплены понятия «самоуправление» и «муниципальная собственность», определены ключевые механизмы правовой защиты и финансово-экономических основ местного самоуправления, установлен порядок избрания главы местной администрации на всенародных выборах.

В развитие положений указанных законов были приняты Закон РСФСР от 24 октября 1991 г. №1803-1 «О выборах главы администрации» и Закон РФ от 15 апреля 1993 г. №4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…». Однако выборы глав местных администраций не проводились, а местному самоуправлению так и не были представлены все предусмотренные законом бюджетные права.

Региональные и местные бюджеты в то время представляли собой продолжение федерального бюджета, а система межбюджетных отношений отличалась жесткой централизацией финансовых потоков [9, c.186-196]. Тем не менее, основной характерной чертой данного этапа стало юридическое и политическое признание местного самоуправления и начало формирования его экономических предпосылок.

Второй этап муниципальной реформы: постсоветский (1993-1998 гг.). Началом развития местного самоуправления в постсоветской России стало принятие Конституции РФ, закрепившей самостоятельность местного самоуправления относительно государственной власти. На данном этапе также была сформирована обширная законодательная база по местному самоуправлению. В частности, субъектами РФ началась разработка законодательных основ о местном самоуправлении, опирающихся на новую Конституцию РФ и мировой опыт местного самоуправления.

Также был принят ряд законов, определяющих формирование новых органов власти местного самоуправления: Указы Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» и от 22 декабря 1993 г. №2265 «О гарантиях местного самоуправления в РФ»; Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138 «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; Федеральный закон от 8 января 1998 г. №8 «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55 «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»; и др. Кроме того, на всех уровнях власти начали создаваться различного рода Советы по местному самоуправлению, ассоциации городов и общественно-политические движения (Союз российских городов, Российский Союз местного самоуправления, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов и т.д.).

Однако основным содержанием данного этапа стало обеспечение реальной экономической самостоятельности местных властей, а ключевыми законами стали Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. №126 «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», закрепившие самостоятельность местных бюджетов и муниципального хозяйства. В этот период в муниципальных образованиях начали активно внедряться методы экономического регулирования хозяйственной деятельности, а местные органы власти перешли к экономической работе по формированию собственного муниципального хозяйства. Однако на практике эти процессы сильно тормозились из-за несоответствия имеющихся у муниципалитетов полномочий с материально-финансовыми рычагами для реализации этих полномочий, при этом наиболее ярко данная проблема проявилось в северных регионах страны [10].

Кроме того, концепция, положенная в основу Федерального закона №154 оказалась недостаточно эффективной в российских реалиях, т.к. федеральный центр определял только самые общие принципы функционирования местного самоуправления, а решающую роль в формировании и деятельности органов местного самоуправления играли субъекты РФ незаинтересованные в самостоятельности местных властей.

Третий этап муниципальной реформы: встраивание местного самоуправления в вертикаль власти (2003 — 2009 гг.). Из-за наличия в российской политической системе множества противоречий к концу 90-х гг. назрела необходимость пересмотра правового регулирования системы местного самоуправления и проведения новой муниципальной реформы. В то же время, для ограничения политических возможностей регионов, которыми они обладали в огромном количестве, по инициативе федерального центра началась так называемая реформа федеративных отношений, а проще говоря — строительство «вертикали власти». Реформа началась с учреждения в 2000 г. семи федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ. Следующим шагом стало введение института «федерального вмешательства», который допускал роспуск регионального парламента путем принятия соответствующего федерального закона и предусматривал право Президента РФ отстранять главу региона от должности [3, c.25-38]. В дальнейшем в рамках «вертикализации» Указом Президента РФ в конце 2004 г. были отменены прямые выборы губернаторов.

Местное самоуправление органично вписывалось в эту административную иерархию, поэтому новая муниципальная реформа наряду со стремлением приблизить власть к населению, была призвана интегрировать руководство муниципальных образований в систему государственной власти. Эта тенденция нашла свое отражение в Федеральный закон от 03 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (законом предусматривался переходный период 2003-2008 гг. и вступление в силу с 1 января 2009 г. на всей территории страны).

В отличие от предыдущего закона «Об общих принципах…» новым законом возможности субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы были значительно ограничены, а система местного самоуправления унифицирована по всей стране. Законом была введена многоуровневая система местного самоуправления, предполагающая функционирование в рамках одной территории различных типов муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения. При этом вопросы местного значения и полномочия муниципальных образований были четко разграничены в зависимости от их типов и жестко увязаны с соответствующими доходами и ресурсами.

Однако законом был также введен ряд инструментов политического давления на местную власть, в частности, в нем была предусмотрена возможность альтернативного порядка избрания главы муниципального образования:

Модель I: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (сильный мэр — слабый Совет);

Модель II: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа, а глава местной администрации (сити-менеджер) назначается на должность по результатам конкурса на замещение указанной должности (Совет — управляющий);

Модель III: глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем, а глава местной администрации (сити-менеджер) назначается на должность по результатам конкурса на замещение указанной должности (сильный Совет — слабый мэр).

В 90-х гг. прошлого века наиболее распространена была первая модель избрания главы муниципального образования, однако с принятием Федерального закона №131 в муниципалитетах начался постепенный переход к внедрению третьей модели, основной целью которой декларировалось повышение эффективности управления муниципальным образованием посредством привлечения к нему профессионалов. Однако на практике введение института сити-менеджеров привело к резкому снижению влияния глав муниципальных образований на политические и социально-экономические процессы на территории муниципальных образований и одновременно к резкому увеличению влияния региональных властей на эти процессы [13, c. 173-178], а также к росту политического противостояния в муниципалитетах.

Например, в результате такого противостояния в Челябинске и Самаре должность сити-менеджера просуществовала менее года, в Рязани за 2005-2006 гг. смена сити-менеджеров происходила шесть раз, а в Мончегорске сити-менеджер был отстранен по решению суда, т.к. изменения в устав города, отменяющие муниципальные выборы, были проведены с нарушением федерального законодательства о местном самоуправлении.

Таким образом, характерной чертой данного этапа стала законодательно обозначенная возможность интеграции местного самоуправления в систему государственной власти путем последовательного внедрения новой модели муниципального управления.

Четвертый этап муниципальной реформы: огосударствление местного самоуправления (2009-2011 г.). После окончания переходного периода основного закона о местном самоуправлении, в него рамках «вертикализации» Федеральным законом от 7 мая 2009 г. №90 был внесен ряд изменений, существенно ослабивших положение глав муниципальных образований. Так, согласно нововведениям поправки в уставы муниципальных образований в части полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления стали вступать в силу с момента их внесения. Коме того, была введена процедура удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе представительного органа муниципального образования либо высшего должностного лица субъекта Федерации. Если ранее это могло быть осуществлено только по решению суда, то с введением новой процедуры удалять местных руководителей в отставку стало можно во внесудебном порядке.