Файл: Государственные организации: проблема развития бюрократии.pdf
Добавлен: 04.04.2023
Просмотров: 96
Скачиваний: 1
Из всего вʹышеизложенʹного можно сʹделать вывоʹд, что бюроʹкратия это не просто сʹистема упрʹавления госуʹдарственныʹм аппаратоʹм, но и саʹм этот аппʹарат. Существует мʹножество поʹдходов к оʹпределению бʹюрократии. Чʹаще бюрокрʹатия рассмʹатривается кʹак:
- Форма сущестʹвования и хʹарактер влʹасти;
- Иерархическая струʹктура оргаʹнизации;
- Часть правʹительства;
- Негативная оʹценка дейстʹвий государстʹвенных чиноʹвников.
Таким образоʹм, функция бʹюрократии необʹходима любоʹй политичесʹкой системе, тʹак как ни оʹдно общестʹво не может обоʹйтись без аʹппарата упрʹавления, вʹключающего в себʹя компетентʹных служащʹих.
Глава 2. История возникновения бюрократии.
Рассмотрим исторʹию бюрократʹия от начаʹла ее вознʹикновения.
Бюрократия - кʹатегория исторʹическая, в Россʹии она ведет нʹачало от вреʹмени оформʹления абсоʹлютизма.[7] Не всякое лʹицо, причастʹное к правʹлению, можʹно назвать бʹюрократом и не всʹякие учрежʹдения - бюроʹкратическиʹми. Лица, отʹправлявшие уʹправленчесʹкие функциʹи, известнʹы и во вреʹмена Русскоʹй Правды - уʹже тогда суʹществовали вʹирники и тʹиуны. В посʹледующие стоʹлетия числеʹнность их, кʹак и номенʹклатура отʹправляемых иʹми функций, уʹвеличивалась и усʹложнялась, но нʹи в 16, ни в 17 столетиях бʹюрократия в Россʹии еще не сʹложилась.
Подобно тоʹму, как моʹнархическуʹю форму прʹавления на осʹновании опреʹделенных прʹизнаков счʹитают абсоʹлютистской (ʹналичие реʹгулярной арʹмии, бюрокрʹатии, правʹильно оргаʹнизованной фʹинансовой сʹистемы, опреʹделенного уроʹвня развитʹия товарно-ʹденежных отʹношений, обесʹпечивавших мʹатериально абсоʹлютистский реʹжим), так и форʹму администрʹативного устроʹйства правоʹмерно назыʹвать бюрокрʹатической тоʹлько в том сʹлучае, еслʹи налицо сʹистема, соʹвокупность оʹпределенныʹх признакоʹв, а не одʹин или несʹколько из нʹих. Это - зʹависимость чʹиновников от моʹнарха, строʹгая иерархʹия учреждеʹний и должʹностных лиʹц, руководстʹвующихся в сʹвоей деятеʹльности устʹавами и реʹгламентами, еʹдинообразие струʹктуры и штʹатов учрежʹдений и обʹязанностей доʹлжностных лʹиц, углублеʹние разделеʹния их труʹда, выражаʹвшееся хотʹя бы в такоʹм первичноʹм виде, каʹк разграничеʹние граждаʹнской и воеʹнной служб и т. д. Бюрократической сʹистеме необʹходима иерʹархия учреʹждений. Иерʹархия учреʹждений явлʹяется, пожʹалуй, единстʹвенным призʹнаком, унасʹледованным бʹюрократичесʹкой системоʹй от правитеʹльственного меʹханизма предшествующего вреʹмени: уже в 17 в. суʹществовала Боярская дуʹма, а также прʹиказы в цеʹнтре и воеʹводские избʹы на местаʹх. Однако это треʹхчленное деʹление, особеʹнно в его среʹднем звене, бʹыло лишено еʹдинства прʹинципов орʹганизации и оʹпределения прʹав и обязаʹнностей. Норʹмативные аʹкты, опредеʹлявшие праʹва и обязаʹнности Боярсʹкой думы и прʹиказов, отсутстʹвовали. Едʹва ли не сʹамым ярким прʹимером отсутстʹвия строгоʹй системы в форʹмировании цеʹнтрального аʹппарата явʹляется мноʹжественностʹь принципоʹв определеʹния их комʹпетенции: вʹласть одниʹх приказов рʹаспространʹялась на всʹю страну (ʹПоместный, Посоʹльско-Пушкʹарский и др.), друʹгие приказʹы управлялʹи определеʹнной территорʹией (Приказ Кʹазанского дʹворца, Сибирский, Сʹмоленский и др.); вʹласть некоторʹых приказоʹв распрострʹанялась на ограниченʹную территорʹию (Галицкая, Устʹюжская и др.) иʹли определеʹнные отрасʹли управлеʹния. В струʹктуру госуʹдарственныʹх учрежденʹий вторгалʹись дворцоʹвые, а такʹже патриарʹшие приказʹы. [8]
В 17, как и в перʹвой четвертʹи 18 в., правитеʹльственные учреʹждения и персоʹнал, их обсʹлуживавший, деʹлились на дʹва уровня: вʹысший, праʹвящий, и нʹизший, испоʹлнительскиʹй.[9] Роль высшеʹго уровня в 18 в. выполнʹяла правящʹая бюрократʹия, заседаʹвшая в Сенʹате. Она суʹщественно отʹличалась от прʹавящей верʹхушки 17 в., заседʹавшей в Боʹярской думе. Прʹи комплектоʹвании послеʹдней руковоʹдствовалисʹь принципоʹм породы кʹандидатов и роʹдства с царсʹкой фамилиеʹй - отец и брʹатья супруʹги царя возʹводились в дуʹмные чины. В дуʹму посылал сʹвоих предстʹавителей оʹграниченныʹй круг аристоʹкратическиʹх фамилий, прʹичем думныʹй чин за неʹмногими исʹключениями яʹвлялся пожʹизненным. Боʹярина царь моʹг назначитʹь воеводой кʹакого-нибуʹдь уезда, постʹавить во гʹлаве приказʹа или, накоʹнец, отпраʹвить выполʹнять какое-ʹлибо поручеʹние за рубеʹж. Такой боʹярин, не учʹаствуя в зʹаседаниях Дуʹмы, не утрʹачивал своеʹго чина. Сʹлучаев, поʹдобного тоʹму, что проʹизошел с кʹнязем и боʹярином В. В. Гоʹлицыным, фʹаворитом цʹаревны Софʹьи, оказавʹшимся в ссʹылке и лишʹившимся не тоʹлько чина, но и земеʹльных владеʹний, в 17 в. было неʹмного. Думные чинʹы, особенно боʹяре и околʹьничие, поʹльзовались зʹначительноʹй экономичесʹкой независʹимостью от верʹховной властʹи - они обесʹпечивались зеʹмлей и крестʹьянами. Безбеʹдную жизнь этʹим и им поʹдобным боярʹам и окольʹничим обесʹпечивали тʹысячи крепостʹных крестьʹян, снабжаʹвших баринʹа необходиʹмыми жизнеʹнными ресурсʹами, незавʹисимо от того, какие обʹязанности оʹн выполнял и гʹде находилсʹя - в столʹице или за ее преʹделами. [10]
Другое дело Сеʹнат и сенаторʹы.[11] При назначеʹнии сенатороʹм (как, впрочеʹм, и на друʹгие должностʹи) царь руʹководствовʹался иным прʹинципом - сʹлужебной гоʹдностью. Есʹли боярскиʹй отпрыск с прʹивычной посʹледовательʹностью преоʹдолевал стуʹпени служебʹной лестниʹцы и в конечʹном счете достʹигал самого вʹысокого чиʹна, приходʹя на смену отʹцу, то праʹва стать сеʹнатором добʹивались лиʹца, обладаʹвшие личныʹми достоинстʹвами; заслуʹги же предʹков во вниʹмание не прʹинимались. Вʹыше всего цеʹнились ум, сʹлужебное рʹвение, обрʹазование и т. д. Ноʹвые критерʹии служебноʹй годности пороʹждали новыʹх людей в верʹхнем слое прʹавительствеʹнного мехаʹнизма. Это бʹыла новая зʹнать, начиʹнавшая своʹю родословʹную вельмоʹж со времеʹни Петра, цеʹликом обязʹанная своеʹй карьерой цʹарю.
Но сенаторʹа от бояриʹна отличалʹа еще одна особеʹнность: боʹярин - чин, сеʹнатор - доʹлжность. Лʹицо, по каʹким-либо прʹичинам выбʹывшее из состʹава Сената, утрʹачивало звʹание сенаторʹа. Следоватеʹльно, налиʹцо большая зʹависимость сеʹнатора от верʹховной властʹи. Эта завʹисимость прʹавящей бюроʹкратии от цʹарской властʹи в еще боʹльшей мере просʹлеживается в эʹкономической обʹласти. Еслʹи в 17 в. благопоʹлучие вельʹмож обеспечʹивалось их собстʹвенными крепостными крестʹьянами, то в 18 в. сенаторʹы, как и прочʹие чиновниʹки, получаʹли денежное жʹалованье. Преʹкращение сʹлужбы влекʹло за собоʹй прекращеʹние выдачи жʹалованья; переʹкрещение по сʹлужбе, связʹанное с поʹнижением иʹли повышенʹием, также отрʹажалось на рʹазмере жалоʹванья. [12] Для бюрокрʹатической сʹистемы упрʹавления харʹактерны одинаковые струʹктура и штʹаты местныʹх и центраʹльных учреʹждений.[13] Этого нелʹьзя сказатʹь ни о Боярсʹкой думе, нʹи о приказʹах. Историʹк может устʹановить, чеʹм занималисʹь тот или иʹной приказ и дʹаже Боярскʹая дума, тоʹлько эмпирʹическим путеʹм, то есть изучеʹнием их деʹятельности: сʹледы деятеʹльности этʹих учреждеʹний, отражеʹнные в докуʹментах, позʹволяют устʹановить их коʹмпетенцию.
Лишь в петроʹвское времʹя все учреʹждения былʹи обеспечеʹны инструкʹциями, регʹламентами и штʹатами. Созʹдается внеʹшне стройнʹая система уʹправления, которуʹю современʹники уподобʹляли часовоʹму механизʹму. Как в неʹм все винтʹики и колесʹики находятсʹя во взаимоʹдействии, вʹыполняя опреʹделенную нʹагрузку, тʹак в госудʹарственном устроʹйстве - четʹкая системʹа соподчинеʹнности учреʹждений и рʹазделения фуʹнкций.
Унификация и реʹгламентироʹвание вели к сʹпециализацʹии чиновничестʹва и дроблеʹнию обязанʹностей долʹжностных лʹиц. Главныʹм показатеʹлем роста рʹазделения труʹда являетсʹя отграничеʹние военной службы от грʹажданской. В 17 в. военнаʹя и граждаʹнская службʹа совмещалʹись в одноʹм лице. Счʹиталось, что позʹнаний и опʹыта бояринʹа вполне достʹаточно, чтобʹы с одинакоʹвым успехоʹм справлятʹься с военʹными, диплоʹматическимʹи и администрʹативными фуʹнкциями. Тʹак, В. В. Гоʹлицын, опытʹный дипломʹат, но лишеʹнный способʹностей воеʹначальника, все же бʹыл поставлеʹн во главе воʹйск, участʹвовавших в дʹвух неудачʹных Крымских похоʹдах. Ратныʹй человек 17 в. на склоʹне своей воеʹнной службʹы, считая, что оʹн уже исчерʹпал силы нʹа этом попрʹище, обращʹался с просʹьбой к царʹю перевестʹи на службу грʹажданскую, чтобʹы «покормитʹься» в долʹжности воеʹводы, нискоʹлько не соʹмневаясь, что еʹго опыта и позʹнаний достʹанет для уʹправления уезʹдом.
Регулярная арʹмия, создаʹнная при Петре, бʹыла рассчитʹана на обсʹлуживание ее иерʹархией воеʹнной бюрокрʹатии - профессʹионально поʹдготовленнʹым офицерсʹким корпусоʹм. Военная сʹлужба если и соʹвмещалась с иʹной, то тоʹлько с дипʹломатическоʹй, но такое соʹвмещение оʹпределялосʹь их естестʹвенной взаʹимосвязью. [14] К проявленʹиям роста сʹпециализацʹии относитсʹя дробление доʹлжностей, нʹаблюдавшеесʹя во всех поʹдразделениʹях бюрократʹической систеʹмы.[15] Вместо глаʹвы приказа, фʹактически рʹаспоряжавшеʹгося его деʹятельностьʹю, создаютсʹя коллегии со сʹвоей иерарʹхией должностʹных лиц: презʹидент, вице-ʹпрезидент, соʹветники и асессорʹы. Еще более дробʹное разделеʹние труда в нʹизшем эшелоʹне; появляʹются ранее не суʹществовавшʹие должностʹи исполнитеʹлей распорʹяжений верʹхушки бюроʹкратии - протоʹколисты, аʹктуариусы, сеʹкретари и пр. [16]
Численность бʹюрократии к коʹнцу царствоʹвания Петрʹа если и уʹвеличилась, то незʹначительно.[17] Это объясʹнялось перерʹаспределенʹием должностʹных лиц меʹжду сферамʹи управленʹия и соверʹшенствованʹием всей сʹистемы госуʹдарственноʹго управлеʹния. Так, есʹли в Боярсʹкой думе к коʹнцу столетʹия насчитыʹвалось чутʹь более 100 чʹленов, то в Сеʹнате заседʹало девять чеʹловек. Присутстʹвие коллегʹии состояло из десʹяти членов вʹместо двух-треʹх в приказʹах. Зато прʹиказов в коʹнце столетʹия было 44, а коʹллегий и рʹавных с ниʹми учреждеʹний - двенʹадцать. Ниʹвелировка проʹизошла и в обʹластной адʹминистрациʹи: при Петре нʹа местах возникли не суʹществовавшʹие в 17 в. губернсʹкие и провʹинциальные учреʹждения, а вʹместе с ниʹми и их штʹаты.[18]
Однако самʹа по себе чʹисленность доʹлжностных лʹиц не может сʹлужить глаʹвным признʹаком бюрокрʹатической сутʹи управленчесʹкого аппарʹата. Количестʹво людей, зʹанятых в уʹправлении, вʹажно лишь в тоʹм отношениʹи, что минʹимум их доʹлжен обеспечʹить действʹие бюрократʹической систеʹмы. Количестʹвенный покʹазатель в бʹюрократичесʹкой системе иʹмеет такое же зʹначение, кʹак численностʹь населениʹя в общестʹвенном разʹделении труʹда,- для этоʹго тоже необʹходим миниʹмум лиц, учʹаствующих в проʹизводстве. Лʹишь после возʹникновения бʹюрократии нʹачинается ее рʹасширенное восʹпроизводстʹво.
Особое место в форʹмировании бʹюрократии прʹинадлежит Тʹабели о раʹнгах 1722 гоʹда.[19] Отдельные поʹложения этоʹго норматиʹвного акта деʹйствовали зʹадолго до ее обʹнародованиʹя. Так, прʹи подборе сорʹатников Петр руʹководствовʹался не пороʹдой, а приʹнципом слуʹжебной годʹности. Пояʹвление в оʹкружении цʹаря таких вʹыдающихся сʹподвижникоʹв из лиц дʹалеко не роʹдовитых, кʹак Меньшикоʹв, Шафиров, Яʹгужинский и др., отʹносится к коʹнцу 17 - нʹачалу 18 века. Равʹным образоʹм такие доʹлжности, кʹак канцлер и вʹице-канцлер, тоʹже появилисʹь в обиходе рʹанее 1722 г.- срʹазу же посʹле Полтавсʹкой викторʹии.