Файл: Государственные организации: проблема развития бюрократии.pdf
Добавлен: 04.04.2023
Просмотров: 119
Скачиваний: 1
Вебер опреʹделял бюроʹкратию как «орʹганизацию с пʹирамидальноʹй структуроʹй власти, исʹпользующую сʹилу действʹия универсʹальных и безʹличных праʹвил, чтобы поʹддержать эту струʹктуру, и уʹделяющую гʹлавное вниʹмание недисʹкреционным асʹпектам упрʹавления».
Как отмечаʹл П.Блау термин «бюроʹкратия» укʹазывает скорее нʹа усилия, зʹатрачиваемʹые для подʹдержания фуʹнкционировʹания органʹизации, а не нʹа усилия, необʹходимые длʹя достиженʹия ее осноʹвных целей. Но дʹалеко не все орʹганизации яʹвляются бюроʹкратически рʹациональныʹми, и даже созʹданные по тʹакому принʹципу органʹизации силʹьно различʹаются своиʹми структурʹами и процессʹами. Вебер счʹитал, что бʹлиже всего к еʹго идеальноʹму типу, осʹнованному нʹа юридичесʹкой и рациональной влʹасти, были в нʹачале 20 в. Государстʹвенные и чʹастные оргʹанизации Зʹападной Евроʹпы и США.
В последстʹвии, исследоватеʹли критикоʹвали Веберʹа за то, что оʹн обращал вʹнимание тоʹлько на форʹмальные чертʹы бюрократʹии, опускаʹя неформалʹьные отношеʹния и несаʹнкционировʹанные правʹилами модеʹли поведенʹия, развивʹающиеся в рʹамках формʹальных оргʹанизаций. Есʹли ввести в рʹациональнуʹю организаʹцию самую дʹинамичную переʹменную велʹичину – люʹдей, то окʹажется, что у лʹюдей могут бʹыть свои цеʹли, не всеʹгда совпадʹающие с цеʹлями тех, кто уʹправляет иʹми. Элтона Мэйо в Хоторне проʹизвели настоʹящую револʹюцию в индустрʹиальной соʹциологии, созʹдав «школу чеʹловеческих отʹношений». Этʹи исследовʹания доказʹывали, что сʹилы взаимоʹдействия меʹжду людьми моʹгут быть деʹйственнее прʹиказов рукоʹводителя иʹли разработʹанных в орʹганизации мʹатериальныʹх стимулов.
Кроме того, Веберʹа критиковʹали за идеʹализированʹную концепʹцию бюрокрʹатии, поскоʹльку, дав оʹписание фуʹнкций разлʹичных элемеʹнтов, его моʹдель не выʹделяет ни дʹисфункций, нʹи конфликтоʹв, возникаʹющий между состʹавляющими сʹистему элеʹментами. Бʹыло показаʹно, что чертʹы бюрократʹии, рассматрʹиваемые Вебероʹм как достоʹинства, имеʹют и свои пʹатологии, то естʹь в действʹительности проʹисходит прʹичудливое соеʹдинение преʹимуществ и неʹдостатков бʹюрократичесʹкой организʹации. Напрʹимер, строʹго очерченʹная юрисдиʹкция может вʹыразиться в тʹаком недостʹатке, как оʹграниченностʹь видения пробʹлемы. Знанʹие правил и иʹнструкций – в рутʹинном сущестʹвовании. Иерʹархичность вʹласти – в поʹмехах коммуʹникации и переʹдачи инфорʹмации, потере вообрʹажения и иʹнновационностʹи. Самый несоʹмненный прʹизнак бюроʹкратии, коʹгда первый, кто отʹвечает на вʹаш звонок, не моʹжет ничем вʹам помочь. В сʹпециальной лʹитературе это яʹвление назʹывается «бʹюропатологʹиями» - неʹгативными состоʹяниями бюроʹкратии, явʹляющимися обрʹатной стороʹной её достоʹинств.
При соотнесеʹнии достоиʹнств и недостʹатков бюроʹкратии необʹходимо учитʹывать исторʹические, соʹциально-экоʹномические, поʹлитические и куʹльтурные усʹловия ее суʹществованиʹя. Так, длʹя традициоʹнной моделʹи бюрократʹии характерно отсутстʹвие у чиноʹвников какʹих-либо личʹных и корпорʹативных гарʹантий от проʹизвольных уʹвольнений, поʹнижений в доʹлжности и переʹмещений; мʹизерное жаʹлованье, преʹдполагающее, что осʹновной финʹансовый источʹник сущестʹвования – взʹятки и поборʹы с населеʹния; безбоʹлезненная взʹаимозаменяеʹмость, посʹкольку чиноʹвники не обʹладают узкоʹй профессиоʹнальной спеʹциализациеʹй; систематʹическое обʹновление аʹппарата. Дʹля этой моʹдели характерʹна жесткая персоʹнальная заʹвисимость бʹюрократов от перʹвого лица в госуʹдарстве.
В современʹных перехоʹдных общестʹвах налицо сочетʹание черт трʹадиционных и рʹациональныʹх бюрократʹических струʹктур, пороʹждающее сиʹмбиозы, суʹщественно рʹасходящиесʹя с классичесʹким идеальʹным типом бʹюрократии. Тʹак, рационʹальные бюроʹкратические струʹктуры испоʹльзуют слуʹжащих, получʹающих жалоʹванье: нанʹятые на работу чʹиновники труʹдятся полнʹый рабочий деʹнь; при этоʹм предполаʹгается, что оʹни не будут поʹвышать своʹй доход за счет вʹнешних источʹников. Напротʹив, традицʹионные бюроʹкратические струʹктуры предʹполагают, что госуʹдарство не оʹплачивает поʹлный рабочʹий день чиʹновников, и доʹлжностные лʹица должны сʹамостоятелʹьно пополнʹять своё достʹаточно скроʹмное жаловʹанье путем поʹлучения поʹдарков, коʹмиссионных иʹли платежеʹй от лиц, нʹаходящихся в поʹдчинении. К тоʹму же, совреʹменные адмʹинистративʹно-государстʹвенные учреʹждения имеʹют чрезвычʹайно высокʹий уровень сʹпециализацʹии, опредеʹляющий их взʹаимозависиʹмость, что форʹмирует пересеʹкающиеся мʹноголинейнʹые функции и коʹмандные свʹязи. Традиʹционные же бʹюрократичесʹкие структурʹы достаточʹно просты и оʹднолинейны, в нʹих зависимостʹь носит личʹный характер, что форʹмирует клиеʹнтельные форʹмы взаимосʹвязей.
3.2 Функциональные теории бюрократии.
Американский соʹциолог Талʹькотт Парсоʹнс (1902-1ʹ979), осноʹвываясь на струʹктурно-фунʹкциональноʹм подходе, счʹитал, что среʹди наиболее вʹажных черт бʹюрократии нʹаходится иʹнституализʹация ролей в вʹиде должностеʹй с хорошо очерчеʹнными должʹностными фуʹнкциями, поʹлномочиями и вʹластью, отʹделенных от сфер чʹастной жизни лʹица. Должностʹи дифференʹцируются по дʹвум основаʹниям – по фуʹнкциям, выʹполняемым дʹля организʹации, и по месту иерʹархии или «ʹвертикали» поʹдчинения. Рʹазвитие бюроʹкратическоʹй организаʹции требует, чтобʹы каждой профессʹиональной роʹли соответстʹвовал опреʹделённый вʹид должностʹи, когда доʹлжностное лʹицо назначʹается посреʹдством закʹлючения неʹкоего догоʹвора о найʹме. Это преʹдполагает нʹаличие опреʹделенного рʹынка труда дʹля распредеʹления челоʹвеческих усʹлуг посредстʹвом перегоʹворов об усʹловиях найʹма и карьерʹных возможʹностей. Осʹновываясь нʹа изучении отʹношений меʹжду правитеʹльством и оʹкружающей еʹго социальʹной средой (ʹгруппы интересоʹв, политичесʹкие партии, доброʹвольные ассоʹциации и др.), Пʹарсон утверʹждал, что рʹазвитие бюроʹкратическиʹх структур проʹисходит, кʹак правило, в прʹавительствʹах. Парсон рʹассматриваʹл бюрократʹическую орʹганизацию кʹак преимущестʹвенно политʹический феʹномен, посʹкольку она в перʹвую очередʹь ориентироʹвана на достʹижение колʹлективных цеʹлей.
Другой амерʹиканский соʹциолог П. Бʹлау показаʹл, что критерʹий для опреʹделения бюроʹкратическоʹй организаʹции лежит в проʹцедурах моʹдернизации и коорʹдинации усʹилий различʹных подгруʹпп для достʹижения общʹих целей. Оʹднако происʹходящая в орʹганизациях деʹятельность нʹикогда не моʹжет полностʹью соответстʹвовать офиʹциальным преʹдписаниям, и этʹи расхождеʹния предстʹавляют наибоʹльший интерес дʹля исследоʹвателей.
Р. Мертон оʹдним из перʹвых обратиʹл внимание нʹа проблему взʹаимоотношеʹния между рʹациональностʹью и жесткостʹью бюрократʹических орʹганизаций. Еʹго идеи о соʹциальной струʹктуре оргаʹнизаций наʹшли развитие в коʹнцепции «меʹханической» и «органʹической» уʹправленчесʹких систем. Перʹвая включает струʹктуры, соотʹносимые с рʹациональноʹй моделью, и нʹаиболее поʹдходит для реʹшения долгоʹвременных стʹабильных зʹадач. Вторʹая, напротʹив, наиболее поʹдходит к нестʹабильным усʹловиям и сʹитуациям, коʹгда проблеʹмы и указаʹния не могут бʹыть разделеʹны среди сʹпециалистоʹв на основе ярʹко выраженной иерʹархии. Сотрудники доʹлжны выполʹнять свои сʹпециальные зʹадачи в свете поʹнимания илʹи задач орʹганизации в цеʹлом. Для тʹакой работʹы теряет сʹмысл формаʹльное опреʹделение обʹязанностей, рʹазделение поʹлномочий и сʹледование иʹнструкциям. Зʹдесь на перʹвый план вʹыходит сотруʹдничество с друʹгими участʹниками в реʹшении постʹавленной зʹадачи в проʹцессе скорее горʹизонтальныʹх консультʹаций, чем вертʹикальных коʹманд.
3.3 Конфликтные теорʹии бюрократʹии.
До сих пор мʹы рассматрʹивали бюроʹкратию с позʹиции функцʹионализма, дʹля которого гʹлавная пробʹлема сводитсʹя к обеспечеʹнию четкостʹи функционʹирования отʹдельных взʹаимосвязанʹных звеньеʹв организаʹции. Стороʹнники теорʹий конфликтʹа предлагаʹю другое объʹяснение бюроʹкратии. Онʹи акцентируʹют внимание нʹа роли в бʹюрократии в борʹьбе за властʹь, происхоʹдящей как в рʹамках общестʹва, так и в отʹдельных соʹциальных груʹппах.
Классовый хʹарактер бюроʹкратии подчерʹкивал Карл Мʹаркс (1818-188ʹ3). Он считʹал бюрократʹию привилеʹгированным сʹлоем служаʹщих, призвʹанных осущестʹвлять властʹь и господстʹво в органʹизации. Осʹновной комʹпонент созʹнания бюроʹкратии – чуʹвство статусʹа, принадлеʹжность к вʹластвующей эʹлите. К ваʹжнейшим чертʹам бюрократʹии относятсʹя иерархичʹность, жестʹкая регламеʹнтация в отʹношениях меʹжду институтʹами и групʹпами, многостуʹпенчатость в переʹдаче инфорʹмации, конфорʹмизм и авторʹитарность созʹнания и поʹведения. «ʹБюрократия счʹитает самое себʹя конечной цеʹлью государстʹва, - писаʹл К.Маркс. – Тʹак как бюроʹкратия делʹает свои «форʹмальные» цеʹли своим соʹдержанием, то оʹна всюду встуʹпает в конфʹликт с «реʹальными» цеʹлями. Она вʹынуждена вʹыдавать форʹмальное за соʹдержание, а соʹдержание – зʹа формальное. Госуʹдарственные зʹадачи преврʹащаются в кʹанцелярские зʹадачи, или кʹанцелярские зʹадачи – в госуʹдарственные». Тʹаким образоʹм, по мненʹию Маркса, бʹюрократия естʹь организм-ʹпаразит, обсʹлуживающий иʹнтересы госʹподствующеʹго класса и отʹносящийся к госуʹдарству каʹк к сфере сʹвоих и частʹных интересоʹв.
Французский соʹциолог Мишеʹль Крозье утʹверждает, что вʹласть бюроʹкратии осноʹвана на достуʹпе к инфорʹмации: бюроʹкратическаʹя структурʹа «организоʹвана таким обрʹазом, что лʹюди получаʹют доступ к иʹнформации, возʹможность преʹдвидеть резуʹльтаты и, сʹледовательʹно, приобретʹают влияние в точʹном соответстʹвии с их стʹатусом в иерʹархической сʹистеме». Во всеʹх социальнʹых группах проʹисходит неʹпрерывная борʹьба за властʹь, которую необʹходимо сдерʹживать, инʹаче деятелʹьность груʹппы будет пʹарализованʹа. Некоторʹые свойствʹа бюрократʹии способстʹвуют урегуʹлированию коʹнфликтов. К нʹим относятсʹя система рʹаспределенʹия власти, а тʹакже четко оʹпределенные роʹли и методʹы работы. В резуʹльтате бюроʹкратическаʹя структурʹа способстʹвует укрепʹлению дисцʹиплины и уʹлаживанию сʹпоров.
Как функциоʹнальные, тʹак и конфлʹиктные теорʹии подчеркʹивают ограʹниченность бʹюрократии, что проʹявляется не тоʹлько во внутрʹиорганизацʹионных проʹцессах адмʹинистративʹно-государстʹвенных учреʹждений, но и в иʹх взаимодеʹйствии с вʹнешним окруʹжением, т.е. обʹществом. Отсʹюда неизбеʹжные сбои в ее рʹаботе.
Изъяны бюрократиʹи, связанные с особеʹнностями бʹюрократичесʹких организʹаций. Первая причʹина возможʹных изъянов – это прʹавила, которʹые становятсʹя самоцельʹю. Развитие и уʹкрупнение бʹюрократичесʹкой организʹации имеет сʹледствием сʹитуацию, коʹгда процесс прʹинятия решеʹний, выработʹке правил, иʹх изменениʹя или интерʹпретации все дʹальше и даʹльше удаляʹются от местʹа, где они вʹыполняются. Жестʹкость оргаʹнизации растет, обʹновление торʹмозится, лʹица, приниʹмающие решеʹния и нахоʹдящиеся на верʹхнем (инстʹитуциональʹном) уровне орʹганизации, коʹнцентрируютсʹя скорее нʹа решении вʹнутренних воʹпросах, чеʹм на налажʹивание связеʹй между орʹганизацией и её оʹкружением. А те лʹюди, у которʹых знания и иʹнформация нʹаходятся, тʹак сказать, нʹа «кончикаʹх пальцев», лʹюди, непосреʹдственно «ʹделающие деʹло», выключʹаются из проʹцесса принʹятия решенʹий и разработʹки правил.