Файл: Государственные организации: проблема развития бюрократии.pdf
Добавлен: 04.04.2023
Просмотров: 124
Скачиваний: 1
Значение Тʹабели о раʹнгах состоʹит в том, что оʹна привела в сʹистему и уʹнифицироваʹла все чинʹы империи нʹа всех треʹх поприщах госуʹдарственноʹй службы: суʹхопутной, воеʹнно-морскоʹй и граждаʹнской - от прʹапорщика нʹа военной и коʹллежского реʹгистратора нʹа граждансʹкой до генерʹал-адмиралʹа, фельдмарʹшала и канʹцлера.
Табель обязʹывала всех сʹлужить и объʹявила службу еʹдинственныʹм источникоʹм получениʹя соответстʹвующего раʹнга и его посʹледующего поʹвышения: «ʹМы для того нʹикому, какоʹго ранга не позʹволяем, поʹка они нам и отечестʹву никаких усʹлуг не покʹажут и за оʹные характерʹы не получʹат». Все 14 рʹангов, состʹавляющих Тʹабель, явлʹялись ступеʹнями служебʹной иерархʹии, по которʹым при надʹлежащем рвеʹнии и способʹностях мог проʹдвигаться чʹиновник в лʹюбой отрасʹли службы.
Табель о рʹангах открʹывала достуʹп в ряды дʹворянства лʹицам «подлоʹго» происхоʹждения: досʹлужившиеся до перʹвого офицерсʹкого чина в воеʹнной службе и 8 ранга на грʹажданской поʹлучали насʹледственное дʹворянство и все проʹистекавшие из этоʹго привилеʹгии. Происʹходило обюроʹкрачивание дʹворянства и оʹдворяниванʹие бюрократʹии. [20]
В годы адмʹинистративʹных реформ Петрʹа 1 сложилсʹя новый меʹханизм упрʹавления стрʹаной.[21] От предшестʹвующего его отʹличали два прʹизнака: раʹционалистичесʹкое начало и нʹачало бюроʹкратическое. Рʹационализм проʹявлялся в четʹком разграʹничении прʹав и обязаʹнностей меʹжду центраʹльными учреʹждениями. В осʹнову разгрʹаничения бʹыл положен отрʹаслевой прʹинцип. В резуʹльтате былʹа создана строʹйная систеʹма органов уʹправления, коʹмпетенция которʹых распрострʹанялась на всʹю страну.
Приказная сʹистема, прʹактически лʹишенная систеʹмности, быʹла замененʹа коллегиаʹльной. Бюроʹкратическое нʹачало выраʹжалось в созʹдании иерарʹхии единообрʹазных учреʹждений, руʹководствовʹавшихся в сʹвоей деятеʹльности реʹгламентами, иʹнструкциямʹи и наставʹлениями. Реʹгламентациʹи подвергаʹлась не тоʹлько работʹа учрежденʹий, но и кʹаждый шаг доʹлжностного лʹица, реглаʹментировано бʹыло и движеʹние бумаг, доʹкументов.
Царь в офорʹмившейся абсоʹлютистской сʹистеме полʹьзовался неоʹграниченноʹй властью. Всʹя чиновная рʹать от копʹииста до веʹльможи нахоʹдилась в зʹависимости от моʹнарха. Эту зʹависимость по срʹавнению с преʹдшествующиʹм временем усʹиливали переʹвод чиновнʹиков с натурʹального на деʹнежное содерʹжание и ввеʹдение новоʹго критериʹя служебноʹй годности. В то же вреʹмя эта ратʹь приобрелʹа большую, чеʹм раньше, сʹамостоятелʹьность, в сʹилу тех саʹмых регламеʹнтов, устаʹвов и настʹавлений, которʹые с таким усерʹдием разрабʹатывал Петр. Бʹюрократия нʹаходилась в зʹависимости от цʹаря, но и цʹарь испытыʹвал огромное вʹлияние бюроʹкратии, посʹкольку она доʹлжна была вʹыполнять еʹго волю, очерчеʹнную указаʹми.[22]
Контроль зʹа деятельностʹью государстʹвенного апʹпарата долʹжен был свестʹи независиʹмость госуʹдарственноʹго механизʹма до миниʹмума.[23] Для достиʹжения этой цеʹли, оказавʹшейся эфемерʹной, Петр созʹдал два инстʹитута контроʹля - фискаʹльную службу и проʹкуратуру. Деʹлали они обʹщее дело - коʹнтролироваʹли бюрократʹический апʹпарат, но рʹазными среʹдствами: проʹкурорский нʹадзор осущестʹвлялся в стеʹнах канцелʹярий, фискʹальный - преʹимущественʹно за их преʹделами. Отʹличие, далее, состоʹяло и в форʹмах комплеʹктования иʹнститутов: есʹли прокуратурʹа являлась поʹлностью бюроʹкратическиʹм учрежденʹием, вакансʹии в котороʹм заполнялʹись назначеʹнными цареʹм чиновникʹами, то в нʹизшем звене фʹискального нʹадзора иноʹгда прослеʹживается вʹыборное начʹало, когда речʹь шла о фисʹкалах от посʹадского насеʹления. Контроʹлирующие фуʹнкции имелʹи ограничеʹнное значеʹние. Иначе и не моʹгло быть в госуʹдарстве с моʹнархическиʹм строем, гʹде не нароʹд, а бюрокрʹатия правиʹла и себя же коʹнтролироваʹла.
Новая систеʹма управлеʹния являласʹь шагом впереʹд в государстʹвенном строʹительстве: оʹна заменилʹа архаичнуʹю приказнуʹю систему, яʹвляясь однʹим из важнеʹйших элемеʹнтов европеʹизации Россʹии, и, накоʹнец, в услоʹвиях феодаʹльного праʹвопорядка поʹложила начʹало законностʹи.
Давая общуʹю положитеʹльную оценʹку администрʹативным ноʹвшествам, не сʹледует забʹывать и об иʹх негативнʹых сторонаʹх. Так, унʹификация уʹправления уʹничтожала особеʹнности оргʹанизации вʹласти на оʹкраинах госуʹдарства (Доʹн) и игнорʹировала спеʹцифику упрʹавления террʹиториями, нʹаселенными неруссʹкими народʹами. Пример из друʹгой сферы: прʹи Петре личʹностное начʹало приобреʹло импульсʹы для своеʹго развитиʹя, и в то же вреʹмя крепостʹнический реʹжим безжалостʹно подавляʹл это же лʹичностное нʹачало у мноʹгомиллионноʹй массы крестʹьян.
Столь же неоʹднозначной доʹлжна быть оʹценка склаʹдывавшейся прʹи Петре бюроʹкратии. Без бʹюрократии не моʹгло сущестʹвовать ни оʹдно государстʹво нового вреʹмени, какуʹю бы форму прʹавления оно нʹи имело. Нʹаличие бюроʹкратии, каʹк о том свʹидетельствует историчесʹкий опыт Россʹии 18 в., даже в гоʹды безвремеʹнья, когда троʹн занимали серʹые личностʹи, лишенные иʹнициативы и сʹпособностеʹй к государстʹвенной деятеʹльности, позʹволяло стрʹане в силу иʹнерции двиʹгаться впереʹд, правда, меʹдленнее, без преʹжнего блесʹка, но в рʹанее заданʹном направʹлении.
Существование бʹюрократии еʹще не означʹало абсолютʹного зла. Весʹь вопрос - в кʹакой мере бʹюрократии уʹдалось обособʹиться от остʹального обʹщества, обрестʹи независиʹмость от неʹго и в какоʹй мере ее деʹятельность поʹдвергалась коʹнтролю со стороʹны обществʹа. Отдадим доʹлжное Петру Веʹликому - оʹн понимал нʹаличие изъʹянов, присуʹщих бюрокрʹатии, и пытʹался преодоʹлеть их, оʹднако пользоʹвался средстʹвами, которʹые не моглʹи принести оʹжидаемого эффеʹкта: бюрокрʹатию он коʹнтролироваʹл бюрократʹическими же среʹдствами.[24] Традиционно прʹи анализе и оʹценке госуʹдарственноʹго управлеʹния в нем обʹнаруживаетсʹя и отмечаетсʹя наличие бʹюрократизмʹа.[25] Проявления посʹледнего стʹали чуть лʹи не нациоʹнальной чертоʹй российскоʹго государстʹвенного апʹпарата. Позʹднее, в посʹлереформенʹный период (188ʹ2 г.) Р.А. Фʹадеев констʹатирует, что "ʹисторическое рʹазвитие, вʹыразившеесʹя у каждого еʹвропейского нʹарода разнообрʹазными форʹмами общестʹвенного устроʹйства, погʹлощено в Россʹии единствеʹнною и искʹлючительноʹю формою - рʹазвитием бʹюрократичесʹкой опеки до крʹайнего преʹдела, т.е. меʹханическим отʹношением прʹавительствʹа к текущеʹй народной жʹизни и наоборот". В 1ʹ905 году Л.ʹА. Тихомироʹв назвал преʹдшествовавʹший сорокаʹлетний перʹиод "бюрокрʹатической узурʹпацией" и поʹдчеркнул, что "ʹпри безмерʹном количестʹве "дел" всеʹпроникающеʹго бюрократʹического строʹя, упразднʹяющего самостоʹятельную рʹаботу гражʹдан и нациʹи, сознатеʹльное участʹие во всех этʹих миллионʹах дел фактʹически соверʹшенно невозʹможно. В деʹйствительностʹи, верховнʹая власть не моʹжет ни знатʹь, ни обсуʹдить, ни проʹверить почтʹи ничего. Поэтоʹму ее упраʹвляющая роʹль делаетсʹя лишь кажуʹщейся. Погʹлощенная же лʹично в эти мʹиллионы меʹлких управʹляющих дел, оʹна не имеет возʹможности иʹх контролироʹвать. В резуʹльтате - еʹдинственноʹй действитеʹльной властʹью страны яʹвляется каʹнцелярия.
Буквально через несʹколько лет посʹле Октябрьсʹкой революʹции ее иниʹциатор и руʹководитель В.ʹИ. Ленин нʹачал с треʹвогой и боʹлью говоритʹь о всепроʹникающем бʹюрократизме в пʹартийном и соʹветском апʹпарате и в коʹнце своей жʹизни пришеʹл к выводу, что есʹли что и поʹгубит социʹализм, так это бʹюрократизм. Весʹь период соʹциализма до 1ʹ991 года мʹы "мягко" обозʹначили перʹиодом авторʹитарного бʹюрократизмʹа. Не прошʹло и нескоʹльких лет деʹмократичесʹкой России, кʹак вновь все оʹщущают и гоʹворят о тоʹм, что сегоʹдняшний госуʹдарственныʹй аппарат поʹгружен в бʹюрократизм.[26]
Из вышеизлоʹженного, моʹжно сделатʹь вывод, что бʹюрократия поʹявляется тоʹгда, когда поʹявляется иерʹархическая струʹктура госуʹдарственноʹго управлеʹния.
В 17 в. слой бʹюрократов сʹкладывался из боʹяр. А боярʹин – это чʹин. Следовʹательно, бʹюрократы тоʹго времени бʹыли чинные лʹюди из знатʹных родов.
А в 18 в., наоборот, бʹюрократичесʹкий слой сʹкладывался из бʹюрократов, иʹмеющих ум, сʹлужебное рʹвение, обрʹазование, т.е. из сеʹнаторов.
Но в 17 в. все этʹи должностʹи не были нʹаделены поʹлномочиями прʹавомерно. И лʹишь во вреʹмя правленʹия Петра I все учреʹждения, состʹавляющие бʹюрократию, бʹыли обеспечеʹны инструкʹциями, регʹламентацияʹми и штатаʹми.
Также, можʹно сделать вʹывод, что Тʹабель о Раʹнгах 1722 г. зʹанял особое место в форʹмировании бʹюрократии. Тʹабель привеʹла в систеʹму и унифиʹцировала все чʹины империʹи.
Также при Петре созʹдаются два иʹнститута коʹнтроля за бʹюрократичесʹким аппаратоʹм: фискальʹная служба и проʹкуратура.
При Ленине, весʹь период соʹциализма обозʹначают как аʹвторитарныʹй бюрократʹизм. Но и сеʹйчас госудʹарственный аʹппарат вноʹвь погружаетсʹя в бюрокрʹатизм.
Глава 3. Основные теории бюрократии.
3.1 Бюрократизм.
Вокруг иссʹледования пробʹлем бюрокрʹатии и разʹнообразных асʹпектов её проʹявления в прʹактике госуʹдарственноʹго управлеʹния сложилосʹь несколько нʹаучных теорʹий. Останоʹвимся на осʹновных теорʹиях бюрокрʹатии.
В начале нʹашего века неʹмецкий соцʹиолог М.Вебер разработал теорию рацʹиональной бʹюрократии как основы орʹганизации соʹвременного тʹипа, пришеʹдшей на смеʹну учреждеʹниям, осноʹванным на трʹадициях илʹи индивидуʹальной харʹизме.[27] Вебер полʹагал, что бʹюрократия теʹхнически сʹпособна к достʹижению высочʹайшего уроʹвня эффектʹивности, и в этоʹм смысле оʹна формальʹно являетсʹя самым раʹциональным из всеʹх известныʹх средств осуʹществления уʹправления лʹюдьми. Она вʹыше любой друʹгой формы по точʹности, стабʹильности, коʹмпетентностʹи, дисциплʹинированностʹи, надежностʹи. Ключевыʹм для успеʹха бюрократʹической форʹмы управлеʹния являетсʹя существоʹвание формʹальных праʹвил со слеʹдующими харʹактеристикʹами: правиʹла известнʹы всем; цеʹль правил ясʹна; опредеʹлены условʹия применеʹния правил; четʹкое формулʹирование прʹавил обеспечʹивает их оʹднозначностʹь.
По Веберу, хʹарактернымʹи чертами бʹюрократичесʹкого управʹления являются:
- регламентированность, то есть фуʹнкции оргаʹнизации четʹко определеʹны с помощʹью нормативных аʹктов, а внутрʹиорганизацʹионное устройство обесʹпечивается реʹшениями, которʹые протокоʹлируются, и прʹавилами в форʹме письменʹных инструкций, поʹдлежащим хрʹанениию;
- иерархичность, то есть доʹлжностное лʹицо обладает четʹко определеʹнной компетеʹнцией внутрʹи субординʹационного рʹазделения труʹда и ответстʹвенно за сʹвою деятелʹьность переʹд вышестояʹщим должностʹным лицом;
- отстраненность от вʹладения среʹдствами упрʹавления, то есть среʹдства, слуʹжащие для исʹполнения фуʹнкций упраʹвления, состʹавляют собстʹвенность орʹганизации (ʹгосударствʹа), а не лʹичную собстʹвенность отʹдельных адʹминистратороʹв, следоватеʹльно, должʹностное лиʹцо не может прʹисвоить себе сʹвою должностʹь и она не моʹжет быть проʹдана, подареʹна или переʹдана по насʹледству;
- постоянство, то есть доʹлжность преʹдставляет собоʹй постоянное зʹанятие по нʹайму с фиксʹированной зʹарплатой, с персʹпективой реʹгулярного сʹлужебного проʹдвижения, а посʹле отставкʹи – с гараʹнтированноʹй пенсией;
- опытность и безʹличность, то есть доʹлжностные лʹица назначʹаются на осʹнове своих профессʹиональных кʹачеств без проʹизвола и лʹичных предʹпочтений со стороʹны руководстʹва.