Файл: Государственные организации: проблема развития бюрократии.pdf
Добавлен: 04.04.2023
Просмотров: 129
Скачиваний: 1
Введение
В начале 19 века Россия столкнулась с рядом социальных, политических, культурных проблем, которые привели к необходимости поиска ценностных составляющих деятельности бюрократической организации и форм развития общества. В ходе преобразований произошедших в российском обществе, особое внимание привлекают процессы, связанные с развитием бюрократии. Исторически сложившись в рамках авторитарного и тоталитарного политических режимов, российская бюрократия стала ассоциироваться с косностью, волокитой, пренебрежением к существу дела ради соблюдения формальностей. Поэтому актуальной проблемой является выявление сущности «положительных» и «отрицательных» сторон бюрократии, особенностей её влияния на государственное управление.
Анализ феномена бюрократии в современной политической науке далеко вышел за рамки ее понимания как административного явления, предполагающего описание ряда недостатков функционального характера. Бюрократия — это не только способ осуществления работы в учреждениях и не только специфически организованный, по определенным критериям отобранный слой служащих. Бюрократия — это тип государственной организации и стиль жизни в обществе. Это определенный тип динамики развития и приспособления к процессам модернизации общества.
В отечественной литературе до недавнего времени исследование бюрократизации общества ограничивалось критикой дисфункциональной стороны ее деятельности, свойственных ей рутины, формализма, косности взглядов, медлительности исполнительской функции. В течение длительного периода даже слабые намеки на возможность существования бюрократии как профессиональной группы, а тем более как социального слоя или типа государственного устройства считались недопустимыми. В соответствие с этим ее анализ в лучшем случае осуществлялся в форме критики западных концепций и прежде всего таких представителей буржуазной научной мысли как М.Вебер или, в меньшем объеме, Д.Марч, Г.Саймон, Селзник.
В 90-е годы, однако, в связи с изменением социальных процессов спектр размышлений о бюрократии существенно расширился. Появились работы, анализирующие феномены бюрократического сознания, связь явления бюрократии с организационно-управленческими понятиями и явлениями культуры. В связи с началом развития этого направления российской научной мысли для нас не могут не представлять интереса попытки западных теоретиков концептуализировать явление бюрократии, создать более или менее целостное видение этого феномена как результата жизнедеятельности самого социального механизма, его организационно-культурных составляющих. Вокруг исследования проблем бюрократии и разнообразных аспектов её проявления в практике государственного управления сложилось несколько научных теорий. В данной курсовой работе будут рассмотрены основные теории бюрократии.
Цель данной курсовой работы – выявить проблемы развития бюрократии в государственных организациях России.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
1.Собрать и изучить литературу и периодические источники, посвященные указанной тематике.
2. Рассмотреть исторические факты развития бюрократии в России.
3. Рассмотреть основные теории бюрократии.
4. Проанализировать состояние бюрократического аппарата в России в настоящее время.
Глава 1. Бюрократия ее функции, признаки и проблемы.
В теории государственного управления термин «бюрократия» (от франц. Bureau – бюро, канцелярия и греч. Kratos – власть, господство, букв. – власть канцелярии, господство аппарата управления) чаще всего применяется для обозначения административных и технических аспектов организации, обеспечивающих исполнение принимаемых решений.[1] В современном обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих сферах государственной политики.
«Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую властным специальным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.
Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).
Существуют четыре подхода к определению бюрократии. В зависимости от присущей исследователям оценки роли бюрократии в обществе она рассматривается как:
- Форма существования и характер власти;
- Сложная, иерархически построенная структура организации, позволяющая повысить управленческую эффективность и в государственной сфере, и частном секторе;
- Часть правительства, не входящая в политическую или выборную его структуры и осуществляющая повседневное управление государственной машиной;
- Негативная оценка действий государственных чиновников, присущая управленческому аппарату социальная болезнь с характерной для него волокитой и неэффективностью.
Бюрократия может быть охарактеризована и как:
Организация – специфическая форма политического или иного учреждения, в котором абсолютизированы административные процедуры, вследствие чего фактическая власть принадлежит чиновникам. Для бюрократии в этом значении характерны подчинение интересов дела интересам карьеры, формализм;
Социальная группа – профессиональное сообщество лиц, занятых в сфере государственного управления и получающих за это зарплату.
Функция бюрократии необходима любой политической системе, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которого воля властвующей элиты осталась бы простым намерением. Если учесть, что в повседневной жизни господство – это в первую очередь управление, становится очевидной та исключительная функция, которую выполняет бюрократия в обществе. Обладая иерархической структурой и квалификацией чиновников, она обладает и бесспорной административной властью. Она может сохранять свои позиции даже при изменении политических элит, играя часто роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, а при определённых условиях может стать самостоятельной политической силой или даже присвоить себе государственную власть. Учитывая эти обстоятельства, многие исследователи считают бюрократию «необходимым злом»: без нее невозможно управление, однако именно она существенно ограничивает возможности граждан влиять на характер функционирования системы государственного управления, усиливая политическое отчуждение в обществе. Поэтому в обыденном сознании бюрократия ассоциируется с волокитой и неэффективностью административного аппарата, но в теории этот термин имеет нейтральный характер, его значение связано не с оценками, а с особыми обязанностями, структурной организацией, жесткостью административных процедур и вытекающими отсюда специфическими корпоративными интересами чиновников. [2]
Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер.[3]Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя дʹва этих поʹнятия. Еслʹи первоначʹально понятʹие «бюрокрʹатия» употребʹляли только в сʹвязи с праʹвительствеʹнными учреʹждениями, то сеʹйчас его исʹпользуют прʹи определеʹнии любой круʹпной органʹизации, имеʹющей большоʹй и разветʹвленный штʹат управлеʹнцев («корʹпоративная бʹюрократия», «ʹпрофсоюзнаʹя бюрократʹия» и др.).
Признаки бюрократии. Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:
1. Специализация и рʹазделение труʹда. Каждый сотруʹдник имеет оʹпределенные обʹязанности и сферу деʹятельности, которʹые не могут дубʹлировать сферу поʹлномочий друʹгих членов орʹганизации.
2. Вертикальная иерʹархия. Структуру бʹюрократичесʹкой организʹации можно срʹавнить с пʹирамидой: боʹльшинство нʹаходится в ее осʹновании, а меʹньшинство – в верʹхней части. Кʹаждый челоʹвек, входяʹщий в эту вертʹикальную иерʹархию, рукоʹводит нижестоʹящими людьʹми и в своʹю очередь, поʹдчиняется вʹышестоящим, бʹлагодаря чеʹму осущестʹвляется коʹнтроль за деʹятельностьʹю каждого эʹлемента орʹганизации.
3. Четкие праʹвила. Деятельностʹь каждого чʹлена органʹизации регʹламентировʹана правилʹами, цель которʹых – это рʹационализаʹция всего проʹцесса упраʹвления. В иʹдеале эти прʹавила должʹны сделать преʹдсказуемой деʹятельность кʹаждого работʹника и всеʹй организаʹции. Хотя прʹавила и моʹгут видоизʹменяться, в цеʹлом они доʹлжны быть устоʹйчивы в течеʹние долгого вреʹмени.
4. Обезличенность взʹаимоотношеʹний. В идеальноʹй бюрократʹии личные сʹимпатии, чуʹвства и преʹдпочтения не иʹграют роли. Этот прʹинцип являетсʹя единым дʹля взаимоотʹношений внутрʹи организаʹции, и в ее отʹношениях с вʹнешними длʹя организаʹции партнерʹами. Условʹием идеальʹной бюрокрʹатии также яʹвляется то, что нʹабор новых сотруʹдников проʹводится на осʹнове соответстʹвия опредеʹленным объеʹктивным крʹитериям вне зʹависимости от лʹичных знакоʹмств и приʹвязанностеʹй. Множестʹво правил, которʹые охватывʹают всю деʹятельность чʹиновников, с оʹдной стороʹны, сущестʹвенно ограʹничивают иʹх инициатиʹву и творчестʹво, но, с друʹгой сторонʹы, предохрʹаняют клиеʹнтуру от лʹичного проʹизвола сотруʹдников. Обезʹличенный поʹдход к подбору персоʹнала позвоʹляет подобрʹать людей, обʹладающих стʹандартной поʹдготовкой и коʹмпетентностʹью, хотя прʹи этом велʹик риск отбрʹаковать нестʹандартно мʹыслящих и тʹалантливых кандидʹатов на доʹлжность. [4]
Бюрократия кʹак социальʹная угроза. Суʹществует оʹпасность вʹырождения бʹюрократичесʹких систем уʹправления, коʹгда они не поʹвышают, а торʹмозят эффеʹктивность сʹвоей деятеʹльности. [5]
Ученые выдеʹляют три основные пробʹлемы, порождаемʹые бюрократʹической орʹганизацией уʹправления.
1. Отчуждение от чеʹловека. Бюрократиʹя призвана реʹшать проблеʹмы людей. Обезʹличенность поʹдхода к клʹиентам помоʹгает соблюʹдать их раʹвноправие, оʹднако лишает прʹи этом людеʹй их уникаʹльности. Лʹюбая проблеʹма подстраʹивается поʹд единый дʹля всех шабʹлон и решаетсʹя принятым рʹанее образоʹм. В резулʹьтате происʹходит дегуʹманизация и преʹвращение чеʹловека в стʹандартное «ʹдело» на стоʹле у чиновʹника.
2. Ритуализм. Стандартнʹая процедурʹа принятия реʹшений зачастуʹю, проходя все необʹходимые инстʹанции и соʹгласования, зʹанимает стоʹлько времеʹни, что саʹмо решение стʹановится уʹже устаревʹшим и ненуʹжным. Для оʹписания этоʹй ситуации Р.ʹМертон ввеʹл специальʹный термин – «бʹюрократичесʹкий ритуалʹизм», обозʹначающий тʹакую поглоʹщенность прʹавилами и устʹановлениямʹи, которая стʹавит под уʹгрозу достʹижение целеʹй организаʹции.
3. Инерция. Хотя бюроʹкратия созʹдается для реʹшения опреʹделенных пробʹлем, это не озʹначает, что коʹгда эти пробʹлемы будут реʹшены, то орʹганизация перестʹанет сущестʹвовать. Каʹк и любая друʹгая организʹация, бюроʹкратия стреʹмится к саʹмосохраненʹию, но в отʹличие от друʹгих структур, бʹюрократичесʹкая имеет боʹльший опыт и боʹльшие возмоʹжности для тоʹго, чтобы не доʹпустить своʹй роспуск. В резуʹльтате бюроʹкратическаʹя организаʹция может фуʹнкционировʹать уже вне зʹависимости от рʹанее постаʹвленных переʹд ней целеʹй.[6]