Файл: Органы государственного управления (развернуто).pdf

В зависимости от функционального предназначения органы государства могут делиться на законодательные, исполнительные, судебные, контролирующие и обеспечивающие деятельность или обеспечительные.

Разделение властей – принцип организации государственной власти, устанавливающий, что различные функции государственной власти должны осуществляться различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга. Важнейшим разделением считается отделение функции законодательства (создания «правил игры») от собственно управления («игры по правилам»). Также требуется создание третьей ветви власти – арбитра, принимающего решения по соответствию действий «правилам». Таким образом, в классическом виде система разделения властей включает три ветви: законодательная, исполнительная и судебная власти. Разделение и взаимное сдерживание властей являются главным условием для обеспечения политической свободы в её отношениях к государственному устройству, а также во избежание узурпации власти.

Как указывает А.В. Безруков в основе государственно-правового механизма современного демократического правового государства заложен конституционный принцип разделения властей, который призван консолидировать и оптимизировать работу ветвей государственной власти, в том числе в сфере обеспечения правопорядка^[16].

Сложность и многогранность функционального разделения властных полномочий обусловили различные теоретические подходы к характеристике принципа разделения властей и его реализации на практике, определению его значения для характеристики государства и его устройства.

Так, по мнению К.В. Арановского, разделение властей между органами государства представляет собой одну из гарантий конституционной демократии^[17], тогда как С.А. Авакьян при характеристике принципа разделения властей рассматривает его значение в контексте функционального разделения властных полномочий по горизонтали на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти и разделение властных функций по вертикали по уровням системы государственных органов, обосновывая суть принципа разделения властей тем, что каждая из ветвей власти наделена собственной компетенцией, является самостоятельной, и они не наделены правом вмешиваться в компетенцию друг друга, обладая при этом определенными средствами по воздействию друг на друга^[18].

Содержание принципа разделения властей характеризуется тем, что он не ограничивается указанием на организацию власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, действующих на основе самостоятельности их органов, он предполагает единство власти по ее источнику - многонациональному народу России и систему мер их взаимодействия и контроля, обеспечивающих единство целеполагания и его достижение. В систему принципов, определяющих сущность и содержание принципа разделения властей, входят такие принципы как:

• народовластия и принадлежности государственной власти многонациональному народу России (ст. 3 Конституции), обеспечивающий единство публичной власти по ее источнику;
• функционального разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельности их в пределах полномочий (ст. 10 Конституции);
• система сдержек и противовесов, заключающаяся в определенных полномочиях органов законодательной, исполнительной власти и Президента Российской Федерации, обеспечивающих их взаимосвязь и взаимозависимость;
• федерализма;
• единства системы государственной власти;
• разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции).

Содержание принципа разделения властей на уровне органов власти субъектов федерации дополняется положениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[19], в котором (подп. «д» п. 1 ст. 1) определены в качестве целей его реализации обеспечение сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

В тоже время, нет оснований рассматривать систему органов государственной власти субъектов федерации в качестве обособленной системы органов государственной власти исходя из принципа разделения властей по вертикали (федеральная и субъектов федерации) и по горизонтали (законодательная, исполнительная и судебная). Конституционное установление механизма его реализации на разных организационно-правовых уровнях федеративного государства обеспечивает взаимодействие ветвей власти и единство системы органов исполнительной и судебной власти России. Согласно конституционным установлениям (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти федеративного государства по вопросам ведения и полномочий Российской Федерации и по вопросам совместного ведения федерации и входящих в ее состав субъектов федерации. Пределы самостоятельности субъектов федерации в осуществлении законотворчества и формирования органов государственной власти определяются так называемыми остаточными полномочиями (ст. 73 Конституции РФ). Внутреннее устройство системы государственной власти в субъектах федерации сформировано с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов на основе функционального подхода реализации принципа разделения властей и самостоятельности их органов.

Стоит отметить что, в построении системы органов государственной власти России как федеративного государства присутствуют элементы значительной централизации власти и властных полномочий на федеральном уровне. Это отчасти обусловлено политической обстановкой в стране в период формирования новых конституционно-правовых основ федеративных отношений и институтов государственной власти федерации в целом и субъектов федерации.

Говоря о государственном управлении и Президенте необходимо отметить, следующее. Институт Главы государства – политический и правовой институт, венчающий систему государственной власти и государственного управления в Российской Федерации. Конституционные права, обязанности, формы ответственности Президента РФ закреплены в главе 4 «Президент Российской Федерации» в ст. 80 – 93 Конституции РФ 1993 г. – охватывающей многообразие функций и главенствующую роль института в общегосударственной системе управления страной и обществом, обеспечении проведения внутренней и внешней политики государства.

В. И. Фадеев полагает, что Президент РФ занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую непосредственно ни в одну из трех ее ветвей^[20]. Схожую позицию занимают Е. В. Колесников, Г. Н. Комкова и М. А. Липчанская: «… Президент Российской Федерации не входит ни в одну из существующих ветвей власти. Он является главой государства России – демократического правового государства с республиканской формой правления и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти»^[21].

Президент в России, согласно Конституции РФ, наделен широкими полномочиями и имеет возможность активно влиять на деятельность всего государственного механизма и политику страны во всех сферах жизнедеятельности общества.

Конституция РФ (ст. 80) закрепляет государственно­правовой статус Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Прежде всего, следует обратить внимание на четыре качественных характеристики Президента России, закрепляемые ст. 80 Конституции РФ:

а) «гарантирующее качество» – Президент РФ является гарантом Конституции РФ, принимающим меры: по охране Конституции, охране суверенитета РФ, независимости и национальной безопасности, государственной и территориальной целостности России;

б) «Обеспечивающее качество» – Президент РФ обеспечивает единство государственной власти и согласованное функционирование и взаимодействие ветвей и уровней, органов государственной власти в РФ;

в) «Определяющее качество» – Глава государства в РФ – определяет основные направления внешней и внутренней политики государства. Он определяет политический курс страны;

г) «Представительное качество» – Президент верховный представитель Российской Федерации как Глава государств внутри страны и в международных отношениях^[22].

Регулирование общественных отношений выступает ключевой задачей законодательной власти и реализуется принятием нормативных правовых актов, включая законы. Все российское законодательство направлено на совершенствование законодательной и правоприменительной практики повышение качества законов и их практическую реализацию, а значит и уровень жизни граждан России и нашего общества в целом.

Законодательная власть занимает ведущее место в системе разделения властей. Она оказывает косвенное воздействие на деятельность органов исполнительной и судебной властей в силу того, что законами конкретизируются особенности организации и функционирования исполнительной и судебной власти. Она осуществляет не только законодательное регулирование, но и контрольно-регулирующие функции, способствующие укреплению конституционной законности и формированию качественного правопорядка в России.

Основные принципы и положения законодательной власти закреплены в Конституции России, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ. Значимую роль в этом играет Конституционный Суд Российской Федерации, сформулировавший множество правовых позиций, положенных в основу конституционно - правового регулирования организации и деятельности органов законодательной власти в России^[23].

Несмотря на полную самостоятельность и независимость всех ветвей власти, у них есть свои сфера деятельности и объем полномочий, законодательная власть оказывает опосредованное влияние на исполнительную и судебную власти путем принимаемых законов, которые определяют правовое регулирование деятельности всех органов власти, включая исполнительную и судебную. Тем не менее, как подчеркивает Г.В. Синцов, «принцип разделения властей предполагает, что законодательная власть обладает первостепенной, определяющей ролью»^[24].

Законодательная власть также осуществляет контрольные полномочия, взаимодействуя с исполнительной властью. Это отражается в различных проявлениях контрольных прерогатив парламента. К ним следует относить: контроль над финансами, парламентские слушания и расследования, депутатские запросы, выражение недоверия либо отказ в доверии высшему исполнительному органу, обязанность федерального правительства представлять ежегодные отчеты перед нижней палатой парламента^[25].

Как отмечает К.М. Земляк, законодательной власти не свойственна иерархичность, в отличие от органов исполнительной власти, составляющих исполнительную вертикаль, которая предполагает подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Законодательные органы руководствуются Конституцией РФ, положениями законодательства и подчинены закону^[26].

Законодательные органы, согласно Конституции РФ, представлены Федеральным Собранием Российской Федерации, которое является двухпалатным законодательным органом.

Компетенция Федерального Собрания отражается в российской Конституции, где четко обозначены полномочия и вопросы ведения Совета Федерации и Госдумы при отсутствии возможности совместной реализации палатами своих полномочий или их делегирования друг другу.

Исполнительная власть – это ветвь государственной власти, которая выражается в осуществлении деятельности по управлению делами государства и общества системой органов государства, которые наделены исполнительно-распорядительными полномочиями и подконтрольны органам законодательной и судебной власти. Исполнительная власть - это своеобразный инструмент, с помощью которого осуществляется защита интересов граждан и всего общества в целом.

На сегодняшний день в Конституции РФ не дано определение понятия исполнительной власти в РФ, отсутствует глава, прямо посвященная данной ветви государственной власти, а лишь регламентирована глава 6, которая определена Правительству РФ, как органу, который осуществляет исполнительную власть на территории Российской Федерации.

Данную норму права нельзя толковать ограничительно и говорить о том, что исполнительную ветвь власти представляет только Правительство РФ, поскольку он является высшим, но далеко не единственным органом, который осуществляет исполнительную власть. Исполнительная власть представляет собой систему органов, которые находятся в иерархической зависимости. В этом и заключается одна из основных особенностей исполнительной власти.

На территории России для реализации предоставленных полномочий исполнительной власти государства созданы специальные органы: органы исполнительной власти государства^[27], которые выражают государственно-правовой интерес.

На территории России наивысшим органом, который осуществляет исполнительную власть, следует считать Правительство РФ.

В Основополагающем законе страны указан его статус, порядок действия, в частности основополагающие принципы регламентированы в главе 6. Вторым нормативно – правовым актом, который регулирует деятельность Правительства РФ после Конституции России следует считать Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»^[28]. Так, согласно его нормам, единую систему исполнительной власти государства представляет Правительство РФ.