Файл: Органы государственного управления (развернуто).pdf

Правительство России и федеральные органы исполнительной власти посредством качественной и своевременной организационно-распорядительной деятельности по исполнению законодательных положений непосредственно участвуют в системе обеспечения правопорядка (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 19 ФКЗ о Правительстве РФ).

Особая роль Правительства РФ определяется тем, что согласно Конституции РФ его полномочия распространяются на все ключевые сферы жизни общества и государства. Правительство РФ является общегосударственным политическим органом, руководящим практически всеми отраслями хозяйства.

Региональное управление осуществляется на основании Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в котором определены рамочные условия формирования представительных органов власти на уровне субъектов РФ.

Система регионального управления субъектов РФ в общем плане включает:

• законодательный (представительный) орган государственной власти;
• высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона);
• высший исполнительный орган государственной власти;
• иные органы государственной власти^[29].

Территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных), которые осуществляют свою деятельность на территории субъекта РФ в систему регионального управления субъекта РФ не входят^[30].

Судебная власть как особый вид государственной деятельности предназначена для разрешения споров о праве, а поэтому реализуется посредством единственно возможной, предусмо­тренной ст. 118 Конституции РФ, формы - осуществления правосу­дия. Вся остальная деятельность должностных лиц органов судебной власти основана на компетенции.

Будучи ветвью государственной власти, судебная власть обладает всеми атрибутами государственной власти: гласность, принуждение, универсально обязательные решения.

Организационным средством осуществления судебной власти в любой цивилизованной стране является её судебная система.

Судебная система Российской Федерации – это структурированная определённым образом целостная совокупность взаимодействующих между собой судебных органов, созданных в соответствии с Конституцией РФ и законами, объединённых в единое целое общей целью и едиными принципами их организации и функционирования, осуществляющих на территории России правосудие, а также реализующих иные функции судебной власти^[31].

Состав, принципы построения и функционирования, данной системы, а также основы правового статуса её основных компонентов установлены Конституцией РФ 1993 г. (в основном положениями главы 7) и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации»^[32].

В Российской Федерации действуют федеральные суды и суды субъектов, составляющие судебную систему Российской Федерации.

Таким образом, судебная власть в России призвана разрешать правовые конфликты, посредством отправления правосудия, основываясь на законодательно установленных правилах судопроизводства.

Роль судебной власти в механизме государства уникальна, а ее место в системе сдержек и противовесов в соответствии c Конституцией РФ адекватно ее функциональному назначению. Независимость судебной власти вытекает из ст. 46 Конституции РФ, устанавливающей, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Вместе с тем, органы государственной власти и местного самоуправления так же имеют право на судебную защиту своих прав и законных интересов. Судебная власть, выполняя роль субъекта определения границ деятельности других ветвей власти (уравновешивает и законодательную, и исполнительную власть), в то же время сама выступает объектом ограничения. В первом качестве судебная власть как важнейшее условие становления гражданского общества и формирования правового государства, обеспечивает реализацию прав и свобод человека и гражданина, защищает от произвола властных субъектов, разрешает споры между самими государственными структурами. Во втором – судебная власть сама имеет определенные пределы своей деятельности, которые обозначены «красными флажками» правового и нравственного характера.

Система организации государственной власти на основе принципа разделения властей имеет, наряду с позитивными, и определенные недостатки в ее применении. К позитивным можно отнести специализацию органов государственной власти в зависимости от выполняемых ими видов государственной деятельности: законотворчество, исполнительно-распорядительная деятельность по реализации законов и осуществление правосудия. Недостатки обусловлены возможностью обособления отдельных органов или в целом ветвей государственной власти, что не позволяет обеспечить достижение единой цели и решения, стоящих перед государством задач, на что должно быть направлено их функционирование.

При конституционном установлении принципа разделение властей в системе органов государственной власти России имеет место восприятие его как формы установления самостоятельности ветвей власти; в частности, такой подход отмечался в органах законодательной ветви власти, осуществляемой Государственной Думой и органах судебной власти. Так, например, в ст. 8 Кодекса судейской этики указано, что «независимость судебной власти является конституционным принципом», «поддержание независимости судебной власти и следование принципу независимости является обязанностью судьи»^[33]. При этом в ст. 10 Конституции России 1993 г. указано, что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». В этой связи определение независимости в качестве принципа судебной власти противоречит основам конституционного строя России. Нет оснований переносить на судебную власть в целом и установленный в ст. 120 Конституции РФ принцип независимости судей и подчинения их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Данный принцип определяет конституционные основы статуса судей как должностных лиц государства, персонифицирующих его государственную власть в судебном процессе при рассмотрении дел и принимающих судебные акты «именем Российской Федерации». Примеры определения принципа разделения властей через их «независимость» не единичны при формулировке принципов и в деятельности органов государственной власти России. Видимо в этом кроется одна из причин малоэффективного функционирования системы государственного управления, результаты которого вызывают недовольство со стороны граждан.

Система взаимного сдерживания и контроля, действующих самостоятельно органов государственной власти, получившая название «системы сдержек и противовесов», является объективно необходимой. Необходимость ее признается с момента возникновения идеи разделения властей как принципа, обеспечивающего демократизм государственного управления и функционирования государственной власти. Согласно позиции Конституционного суда РФ, система сдержек и противовесов направлена на недопущение концентрации власти у одной из них^[34].

Таким образом, взаимодействие органов государственной власти является условием достижения целей государственного управления, требующего комплексного взаимосвязанного функционирования всего аппарата государства. Оно должно быть основано на принципах: народовластия; приоритета прав и свобод человека и гражданина; верховенства Конституции и законности; государственной и территориальной целостности РФ; единства системы государственной власти; разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации; сбалансированности полномочий органов власти; самостоятельности и ответственности органов государственной власти при осуществлении ими полномочий; взаимодействия органов государственной власти; подконтрольности и взаимосвязи в деятельности органов государственной власти и ряде других.

2. Правовое регулирование деятельности органов государственного управления

2.1. Законодательные (представительные) органы власти

Статус России, как демократического правового государства, обусловлен реальным существованием в системе органов государственной власти Федерального Собрания РФ – парламента России и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, которые избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании^[35]. Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов федерации выступают, в первую очередь, выразителями интересов и воли всего многонационального народа, т.е. граждан Российской Федерации. Их деятельность направлена на принятие законов – правовых актов высшей юридической силы. Следовательно, эта деятельность должна быть не только четко регламентирована на всех этапах осуществления, но и эффективно организована, т.е. необходимо нормативно закрепить все основные направления данной деятельности по реализации предметов ведения и полномочий в целях достижения конечного результата – принятия качественных нормативно-правовых актов и создания четкой, непротиворечивой системы законодательства в государстве.

Ведущая роль органов законодательной (представительной) власти в системе единой государственной власти определена положением парламента, являющегося высшим представительным и законодательным органом в государстве, призванным выражать волю народа, регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом, путем принятия законов, осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц^[36].

Конституция РФ, в ст. 94 которой установлено, что Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Из этого определения, характеризующего сущность, юридическую природу и функции российского парламента, следует, что:

• этот орган выступает в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации, выступает одним из органов, осуществляющих функцию публичного представительства;
• в системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти;
• его функции не ограничиваются законодательной деятельностью, а включают контроль за органами исполнительной власти посредством форм и способов, определенных Конституцией РФ и соответствующими федеральными законами.

Следовательно, Федеральное Собрание Российской Федерации реализует представительную, законодательную и контрольную функции, которые являются основными для парламентов всех демократических государств^[37].

Конституция Российской Федерации определяет главную функцию парламента РФ: принятие законов. Ряд политологов считает, что под законодательной функцией парламента следует понимать профессиональную деятельность по принятию законов, ту деятельность, в результате которой представленный на рассмотрение законодательного органа текст превращается из законопроекта на законодательный акт. Законодательная функция заключается также в том, что парламент обладает исключительным правом издавать законы, то есть нормативные акты, обладающие высшей юридической силой после конституции. Никакой другой орган таким правом не обладает. Это право носит универсальный характер: закон может быть принят по любому вопросу в пределах полномочий государства или его субъекта. Законодательная функция представительных органов государства ставит их в особое положение в системе разделения властей. Для реализации законодательной функции особое значение приобретают так называемые юридически значимые интересы – те социальные интересы, которые могут быть реализованы только путем осуществления юридически значимых действий, основанных на принятии законодательного акта, регламентирующего возникновение и реализацию конкретных правоотношений. Выявление, учет и отражение социально-значимых интересов населения в законопроектах составляет важную часть деятельности представительных органов при реализации законодательной функции^[38].

В юридической литературе отмечается высокая значимость контрольной функции законодательных (представительных) органов государственной власти. Как подчеркивает И.В. Зайцева: «Парламентский контроль – функция, имманентная всякому законодательному органу, извечная форма деятельности органа законодательной власти вообще. Она неразрывно связана с двумя другими функциями парламента – представительской и законодательной, поэтому деятельность парламента также следует рассматривать в неразрывном единстве его трех функций, учитывая сформированный на этой основе отечественный и зарубежный опыт парламентаризма»^[39]. По мнению ряда исследователей, контрольная функция характерна для законодательного (представительного) органа, поскольку вытекает из самой сущности парламента, который может осуществлять функции контроля как сам непосредственно, так и через создаваемые им органы^[40].