Добавлен: 23.04.2023
Просмотров: 340
Скачиваний: 1
Реализацией положений Закона 1995 года о местном самоуправлении была сформирована возможность создать на большей части территории страны систему местного самоуправления. Практика его применения, однако, выявила некоторые проблемы, препятствующие эффективному функционированию системы местного самоуправления, к которым относятся неопределенность территориальной организации местного самоуправления, нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, удаленность от населения органов местного самоуправления, возможность формирования несоответствующей решаемым задачам структуры органов местного самоуправления, несоответствие исполняемым ресурсов обязанностям, непроработанность механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Все это стало причиной необходимости разработки нового базового закона о местном самоуправлении, принятого 16 сентября 2003 года Государственной Думой и подписанного 6 октября 2003 года Президентом Российской Федерации.
Качество работы органов местного самоуправления, задействованных в наибольшей степени на практике в решении вопросов местного значения напрямую зависят от эффективности деятельности своих сотрудников, в конечном счете. Таким образом, одно из направлений административной реформы заключается в реформировании муниципальной службы[15].
Основные принципы муниципальной службы закрепляет новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», так же, как и Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», утративший силу. Следует отметить, что вообще в многочисленных законах Российской Федерации, принятых за последние годы, придается важное значение правовым принципам. Правовые принципы, исходя из определения термина «принцип», который означает основу, начало, определяются в качестве основополагающей закрепленной в законе идеи. B.C. Нечипоренко считает, что принципом является исходное положение, объективная закономерность развития муниципальной службы, основополагающая идея, направление реализации ее функций и целей.
Принципы, закрепленные законодательно, приобретают значение конкретных правил, императивных требований и правоприменителя обязывают к определенному поведению либо устанавливают конкретные запреты. По мнению Р.З. Лившиц принципы охватывают правовую идею и освобождая от частностей и конкретики придают ей последовательность, логичность, сбалансированность.
Понятие «принцип» представляет собой не только исходное положение какой-либо теории, но основное правило деятельности, руководящую идею, основу действия или устройства различных механизмов, и социальных в том числе.
Можно сказать, зная значение правовых принципов, что эффективность правового регулирования и качество законов зависят во многом от того, как раскрыты в них и сформулированы такие принципы. Правовые принципы в правовом демократическом государстве формулируются учеными с учетом объективных специфических закономерностей развития общества, а также на основании достижений правовой мысли за всю историю отечественных достижений, цивилизации. Никакие не получившие в законе закрепления научные идеи, вместе с тем, считаться правовыми принципами не могут.
Здесь необходимо отметить, что для законодательства советского периода закрепление в нормативных актах характерных для регулирования какого-либо правового института общих принципов не было характерно. Впоследствии это стало причиной определенных психологических и юридических трудностей для правоприменителей и законодателей, прежде всего местных и региональных, которые не привыкли руководствоваться принципами в качестве норм закона. Именно в законодательстве о местном самоуправлении это проявилось достаточно отчетливо, когда общим закрепленным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принципам законодательство субъектов РФ нередко противоречило (противоречит и сейчас)[16]. Региональные законодатели такое положение объясняли тем, что речь в данном законе об общеобязательных нормах не идет, а лишь об «общих принципах», являющихся, по их мнению, лишь рекомендациями к использованию. Разумеется, с этим, нельзя согласиться. Закрепленные законодательно принципы, в отличие от тех, которые сформулированы учеными, но напрямую в законе не указаны, являются общеобязательными для применения нормами.
В теории права в связи с этим отмечается регулятивная функция правовых принципов. Проявляется она в том, что в случае наличия в законе пробелов, затруднений в применении правовых норм или их несогласованности правоприменитель руководствоваться должен правовыми принципами. Следует отметить, что последними не только определяется уровень правового регулирования общественных тех или иных отношений, но также указывается на развитие законодательства в дальнейшем.
Принципами муниципальной службы являются основные и отправные начала, лежащие в основе функционирования и формирования муниципальной службы руководящие требования и идеи. Действующим законом о муниципальной службе (ст.4) закреплены следующие принципы[17]:
- равный доступ к муниципальной службе граждан, которые владеют государственным языком РФ, равные условия для ее прохождения вне зависимости от расы, пола, происхождения, национальности, должностного и имущественного положения, отношения к религии, места жительства, принадлежности к общественным объединениям, убеждений, а также от иных обстоятельств, которые не связаны с деловыми и профессиональными качествами муниципального служащего;
- приоритет прав и свобод гражданина и человека;
- компетентность и профессионализм муниципальных служащих;
- доступность данных о деятельности муниципальных служащих;
- стабильность муниципальной службы;
- взаимодействие с гражданами и общественными объединениями;
- социальная и правовая защищенность муниципальных служащих;
- единство основных требований к муниципальной службе, учет исторических и других местных традиций в процессе прохождения муниципальной службы;
- внепартийность муниципальной службы;
- ответственность за ненадлежащее исполнение или неисполнение муниципальными служащими своих должностных обязанностей.
Указанный закон - базовый для всей системы муниципальной службы. Потому закрепленные в нем принципы учитываться должны при разработке всех других подзаконных и законодательных актов о муниципальной службе. По нашему мнению, в то же время, принципы муниципальной службы, указанные выше, являясь общими нормами по своей природе, должны иметь развитие в иных статьях федерального закона о муниципальной службе, которые регулируют вопросы муниципально-служебных отношений. Потому необходимым представляется остановиться более подробно на этих принципах.
1) Принцип приоритета прав и свобод гражданина и человека.
Основывается данный принцип на Конституции РФ (ст. 2), которая гласит, что высшей ценностью являются человек, его свободы и права, а обязанностью государства - признание, защита и соблюдение прав и свобод гражданина и человека. Более того, на основании содержания Конституции РФ (ст. 18), деятельность органов местного самоуправления, исполнительной и законодательной власти должны определять именно свободы и права гражданина и человека.
Таким образом, данный принцип значение имеет для системы публичной службы РФ в целом, а не лишь для муниципальной службы. Можно отметить, что также закреплен данный принцип и в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 3) как принцип функционирования и построения системы государственной службы и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 4) как принцип гражданской службы. Находит выражение данный принцип в некоторых статьях Федерального закона «О муниципальной службе в РФ».
Учитывая вышеизложенное особое внимание при отборе на должности муниципальной службы кандидатов уделяться должно их готовности и способности учитывать интересы граждан в своей работе. Следует считать серьезным нарушением приоритета прав и свобод случаи, когда права человека не соблюдают сами муниципальные служащие, защита которых представляет собой суть их деятельности.
2) Принцип равного доступа к муниципальной службе граждан.
Базируется данный принцип на конституционных положениях о равноправии граждан: на осуществление местного самоуправления граждане Российской Федерации обладают равными правами. Конституция Российской Федерации в то же время прямо права на равный доступ к муниципальной службе граждан не закрепляет.
Необходимость закрепления на конституционном уровне такого права отмечают многие ученые. В части прав граждан РФ на равный доступ как к государственной, так и муниципальной службе в пользу дополнения Конституции РФ следующий доводы приводит С.Ю. Фабричный:
- на местное самоуправление право граждан гарантировано Конституцией РФ и, в числе прочего, предполагает возможность замещения должности муниципального служащего на профессиональной основе;
- наряду с органами государственной власти органы местного самоуправления составляют структуру производных от народного волеизъявления, органов публичной власти;
- гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы.
В.И. Фадеев занимает аналогичную позицию.
Очень интересной в связи с этим представляется нам позиция Конституционного Суда РФ, которая выражена в Постановлении от 15.12.2003№ 19-П. Конституционный Суд в ходе рассмотрения дела отметил, что из гарантирующей право каждому свободно выбирать профессию и род деятельности, распоряжаться способностями к труду статьи 37 Конституции РФ, во взаимосвязи со статьями 32 и 19 вытекает право на равный доступ к муниципальной службе граждан, прохождение которой представляет собой одновременное осуществление трудовых прав[18].
Конституционный Суд, таким образом, толкуя систематически указанные статьи пришел к выводу, что хотя право на равный доступ к муниципальной службе текстуально Конституция не закрепляет (формально юридически), однако заложенный в соответствующие нормы смысловой потенциал позволяет судить о признании его государством.
Представляется в связи с этим, что ограничение пребывания на службе всех муниципальных и государственных служащих вряд ли обоснованно одинаковым для всех возрастом. В данном случае, возможно, следовало бы законодательно дифференцировать в зависимости от функциональных обязанностей служащего и группы должностей максимальный срок пребывания на муниципальной службе.
3) Принцип компетентности и профессионализма муниципальных служащих.
Муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность, требующую специальных навыков и знаний для своего осуществления. Реализация принципа компетентности и профессионализма муниципальных служащих способствовать должна формированию эффективной и стабильной муниципальной службы, способной решать исходя из интересов населения вопросы местного значения.
Прежде всего, реализации данного принципа способствовать должны квалификационные требования, закрепляемые законодательством и предъявляемые к лицам, которые претендуют на занятие должности муниципальной службы.
Квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы предъявляются в соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 9) к стажу работы по специальности или стажу муниципальной службы, уровню профессионального образования, профессиональным необходимым для исполнения должностных обязанностей навыкам и знаниям.
Данные требования устанавливаются на основе типовых квалификационных требований в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Таким образом, изменен должен быть закон о муниципальной службе в отношении закрепления при поступлении на муниципальную службу обязательности процедуры конкурсного отбора.
4) Принцип стабильности муниципальной службы как необходимое условием функционирования этого института.
Государственный гражданский служащий лишь в условиях уверенности в своем завтрашнем дне и стабильности может исполнять свои функции эффективно. Принципом стабильности муниципальной службы предполагается минимизация при стабильном штатном составе текучести кадров, формирование профессиональной службы.