Файл: Местное самоуправление в России: история и современность.pdf

На основе норм Конституции РФ в 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым были определены новые правила организации и осуществления местного самоуправления в нашей стране.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154­ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил наиболее общие принципы и правила организации и осуществления местного самоуправления в России, предоставив субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления муниципальных образования возможность в значительной степени самостоятельно регулировать вопросы самоуправления.

Однако практически во всех субъектах РФ наблюдались нарушения прав местного самоуправления, а в некоторых из них местного самоуправления фактически не было вовсе. В таких условиях очевидной стала необходимость создания нового федерального закона, который установил бы новые правила организации местного самоуправления и компетенцию в области местного самоуправления субъектов Российской Федерации.

В 2003 г. начался современный этап реформирования местного самоуправления в России; произошло очередное качественное изменение порядка организации и осуществления местного самоуправления с приближением отечественной модели к романо-­германской модели местного самоуправления.

Этот этап в развитии местного самоуправления в России основан на Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131­ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

­

ГЛАВА 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ

2.1 Конституция РФ 1993 г. и иные федеральные нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления.

В системе нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, особое место занимает Конституция РФ 1993 г. В ней местное самоуправление признается одной из основ конституционного строя Российской Федерации и гарантируется на всей территории государства; говорится также, что оно самостоятельно в пределах своих полномочий.

В ст. 12 Конституции РФ сказано о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этой связи в современной юридической литературе сущест­вует спор о правой природе местного самоуправления. Этот спор во многом основан именно на конструкции ст. 12 Конституции России, в которой, по мнению многих специалистов, происходит противопоставление органов местного самоуправления государственному аппарату.

Одни ученые утверждают, что в местном самоуправлении соче­тается государственное и общественное^[36], другие считают, что мест­ное самоуправление фактически является частью государственной власти^[37], третьи уверены, что местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве^[38].

Действительно, как указывает профессор Г.Н. Чеботарев, «организационная обособленность органов местного самоуправления вовсе не означает утраты ими государственно­-правовой природы. Данный принцип следует понимать, как особый критерий разделения власти "по вертикали"»^[39].

Таким образом, местное самоуправление нельзя рассматривать в отрыве от государства. Оно является низовым уровнем публичной власти в государстве. Органы местного самоуправления, в отличие от органов государственной власти, имеют другие цели и задачи.

Задачей органов местного самоуправления, прежде всего, является обеспечение нормальной повседневной жизни людей. Органы местного самоуправления являются проводниками государственной политики на местном уровне.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. нашел отражение ряд важнейших принципов местного самоуправления. В частности:

• признание и равная защита муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ч. 2 ст. 8);
• гарантированность самостоятельного управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления (ст. 130 и 132);
• самостоятельность формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132);
• гарантируется права населения самостоятельно определять структуру и формировать органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);
• гарантия судебной защиты прав местного самоуправления (ст. 133).

Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с этой нормой 28 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На протяжении десяти лет он являлся правовой основой для организации местного самоуправления на всей территории России.

Ход административной и муниципальной реформ обусловил необходимость принятия нового закона о местном самоуправлении. И 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ему должны соответствовать федеральные нормативные правовые акты, а также нормативные правовые акты субъектов Федерации в области местного самоуправления, поскольку именно этот законодательный акт на сегодняшний день является правовой основой местного самоуправления в нашей стране.

Закон состоит из 12 глав, объединяющих 86 статей, и такой значительный объем правового материала не позволяет подробно исследовать его на страницах настоящего учебника. По этой причине отметим некоторые ключевые положения Закона.

В нем нашли закрепление и дальнейшее развитие принципы местного самоуправления, указанные в Конституции РФ 1993 г. и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., которые являются общими и одинаковыми для всех субъектов Федерации. В нормах Закона:

• даны легальные определения многих категорий теории местного

самоуправления;

• перечислены полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления;
• закреплены принципы территориальной организации местного самоуправления;
• подробно перечислены вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению;
• подробно изложен порядок и условия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
• закреплено большое количество форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления;
• подробно указаны система органов местного самоуправления и общие принципы формирования представительных органов муниципальных образований;
• перечислены виды муниципальных правовых актов;
• четко описана финансово­-экономическая основа местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления в финансово-­экономической сфере;
• установлена ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;
• закреплены формы надзора и контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

По своему характеру Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. является отраслеобразующим, т.е. все нормативные правовые акты, прямо или косвенно затрагивающие вопросы организации местного самоуправления на территории всей Российской Федерации или ее отдельного субъекта, должны соответствовать этому Закону.

На сегодняшний день организация и осуществление местного самоуправления регулируется также рядом федеральный законодательных актов.

1. Необходимо обратить внимание на федеральные законы, регламентирующие порядок участия граждан в формировании представительных органов местного самоуправления. В 2002 г. был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[40]. Он внес изменения в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г.^[41] Эти законодательные акты являются гарантией подлинной выборности органов местного самоуправления, хотя Закон 1996 г. имеет скорее декларативный характер.

2. Также необходимо упомянуть Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.^[42] В нем определены главные направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, гарантии финансовых прав местного самоуправления и т.д. Этот законодательный акт утрачивает силу с 1 января 2009 г., и отношения по поводу муниципальной собственности и финансов будут регулироваться Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.

3. Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г.^[43] определен порядок приватизации объектов муниципального имущества, а также компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в этом вопросе.

4. Федеральным законом «О государственной регистрации уста­вов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г.^[44] регулируется порядок подготовки к регистрации и сама процедура регистрации уставов муниципальных образований, а также вносимых в них поправок. Кроме того, им закреплена необходимость ведения государственного реестра уставов муниципальных образований.

5. Важное значение для развития местного самоуправления имеет и Федеральный закон «О муниципальной службе Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.^[45] , в котором установлен статус института муниципальной службы и муниципальных служащих, определены основы доступа граждан к муниципальной службе и порядок ее прохождения, установлена система должностей муниципальной службы и т.д. Этот законодательный акт принят в соответствии с Федеральным законом 2003 г. и дополняет его нормы, посвященные институту муниципальной службы.

6. Большую часть правовой основы местного самоуправления составляют законодательные акты о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Так, Федеральным законом «Об актах гражданского состояния» от 15 ноября 1997 г.^[46] государственная функция записи актов гражданского состояния была передана органам местного самоуправления с предоставлением соответствующих материальных средств, и в настоящее время указанная функция реализуется ЗАГСами муниципальных образований.

Подавляющее большинство законов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления имеют региональный характер, т.е. являются законами субъектов Российской Федерации.

7. Нужно сказать, что правовую основу местного самоуправления в России составляют не только те федеральные законы, в названии которых непосредственно содержатся слова «местное самоуправление», «местный» или «муниципальный». Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регулирует основы проведения муниципальных выборов и местных референдумов.

В этой связи также можно назвать: Закон РФ «О средствах массовой информации», которым фактически регулируется порядок создания и деятельности муниципальных СМИ, хотя в тексте этого закона такой вид средств массовой информации не упоминается;

Налоговый кодекс РФ, которым определяются конкретные местные налоги и сборы, предназначенные для введения органами местного самоуправления на территории муниципального образования; Федеральный закон «О защите конкуренции», который содержит прямой запрет органам местного самоуправления принимать правовые акты, ограничивающие конкуренцию, и др.

Таким образом, федеральные законодательные акты, составляющие правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть условно разделены на следующие группы: