Файл: Право государственной и муниципальной собственности.pdf
Добавлен: 29.04.2023
Просмотров: 325
Скачиваний: 1
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации[40]. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
В городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов[41].
Муниципальная собственность как составная часть экономической основы местного самоуправления представляет собой совокупность отношений, связанных с имущественным комплексом муниципального образования[42]. Структура муниципальной собственности в силу ее публичного характера во многом схожа с государственной[43].
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности[44].
Право муниципальной собственности закреплено ст. 215 ГК РФ, согласно п. 1 которой имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.
В собственности муниципальных образований может находиться[45]:
1) имущество, предназначенное для решения установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им по заключённым соглашениям в порядке, предусмотренном статьёй 15 Федерального закона;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;
5) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
В муниципальной собственности находятся земельные участки[46]:
- которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;
- право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
- которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством;
- которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.
В юридическом смысле «муниципальная собственность» закреплена в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации» (2003 г.) за всеми видами муниципальных образований: сельскими и городскими поселениями; муниципальными районами; городскими округами и т.д. В экономическом и юридическом смыслах муниципальная собственность упоминается в ст. 8 Конституции РФ, где установлены формы собственности: частная, государственная и муниципальная. В данной норме Конституции РФ формы собственности обозначены и как группы экономических отношений, и как принадлежность права на ту ли иную форму собственности у различных субъектов правоотношений. Иными словами, данная норма Конституции РФ устанавливает абсолютное вещное право на имущество. При этом муниципальная собственность, ее содержание предполагает владение, пользование и распоряжение имуществом. Все это важно с точки зрения осуществления управления муниципальной собственностью, так как управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки управляемой и управляющей системы[47]
В соответствии с п.3 ст. 14 и п. 3 ст. 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории России» к вопросам местного значения городского поселения и муниципального района относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения или муниципального района.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты[48].
От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. По общему правилу к ним относятся соответственно от имени Российской Федерации или субъектов Федерации государственные органы, от имени муниципальных образований — органы местного самоуправления. В качестве исключения, т.е. в случаях, специально оговоренных в соответствующих актах, от их имени могут выступать юридические лица и граждане[49].
Относительно муниципальной собственности среди субъектов права муниципальной собственности названы муниципальные образования (ст. 212 ГК РФ) в лице городских и сельских поселений, других муниципальных образований (несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения и т.п.) (ст. 215 ГК РФ), а также органы местного самоуправления (п. 2 ст. 215 ГК РФ). Все они подлежат регистрации в Федеральном реестре муниципальных образований.
Вместе с тем муниципальные образования как собственники обладают рядом общих признаков с государством и государственными образованиями. Как и государство, они являются публичными собственниками, поскольку представляют интересы всех людей, проживающих на их территории, и призваны использовать принадлежащее им имущество в интересах большинства. Не обладая суверенитетом, они, тем не менее, наделены рядом нормотворческих функций – правом самостоятельно определять порядок и условия приватизации принадлежащего им имущества, устанавливать условия использования земель, находящихся в их границах, и т. п.[50]. Все это и позволяет объединить государственную и муниципальную собственность в единую форму (вид) собственности – публичную собственность[51].
Согласно ст. 125 ГК РФ и ст. 14-16 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации» от лица муниципального образования правомочия собственника осуществляют органы местного самоуправления (выборный представительный орган, выборный глава местного самоуправления, иные выборные должностные лица), а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно[52]. Кроме того, на основании устава муниципального образования решением представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании может быть учрежден орган по управлению муниципальным имуществом.
Муниципальное имущество, как и государственное, может быть подразделено на две основные группы: а) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями; б) средства соответствующего местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющие муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или муниципального образования.
Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами[53].
Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294, 296 Гражданского Кодекса РФ[54].
Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии со ст. 295 ГК РФ решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, в то же время предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.
В случае, если имущество закреплено на праве оперативного управления, то учреждение и казенное предприятие, за которыми оно закреплено, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.
Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения или казенного предприятия, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению[55].
Политика государства в отношении муниципальной собственности соответствует определенной Президентом России и Правительством Российской Федерации стратегии в управлении имуществом, направленной на оптимизацию объема государственной и муниципальной собственности с тем, чтобы в конечном итоге у всех уровней публичной власти осталось только то имущество, которое необходимо для исполнения их властных полномочий[56].
Таким образом, можно сделать вывод, что правовой статус объектов государственной и муниципальной собственности содержится в целом ряде нормативных актов, относящихся к различным отраслям права. Гражданский кодекс РФ в ст. 214 закрепил перечень объектов, находящихся в государственной собственности, а в ст. 215 - в муниципальной.
Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст.294, 296 ГК РФ.
Управление федеральной и субъектной собственностью осуществляется соответственно органами государственной власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов РФ, а муниципальной – органами местного самоуправления.
Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.
3. Проблемы осуществления права муниципальной собственности
Согласно ст.ст. 8, 130, 132 Конституции РФ муниципальная собственность в РФ признаётся и защищается наравне с государственной и иными формами собственности. Вместе с тем изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформы привели на практике к определённому ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом[57].
Анализ принятых за последние годы нормотворческих документов свидетельствует о наличии у федерального законодателя базового представления о муниципалитете как о неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), управляющем, в то же время в масштабе страны значительными объёмами собственности. Возможное решение проблемы федеральный законодатель увидел в необходимости установления соответствия муниципальной собственности публичным задачам, закреплённым за муниципальными образованиями.