Файл: Право государственной и муниципальной собственности.pdf
Добавлен: 29.04.2023
Просмотров: 318
Скачиваний: 1
В качестве инструмента идеализации идеологии жёстко целевого характера муниципального имущества в ст. 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации» (далее – Закон №131-ФЗ) предпринята попытка использовать модель «закрытых списков», в соответствии с которой в муниципальную собственность может быть включено только то имущество, которое необходимо для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти, т.е. определяется компетенцией муниципальных образований и необходимостью создания условий для деятельности органов местного самоуправления. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества муниципального образования (для коммерческого использования - извлечения прибыли), такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению.
Особенности возни, а также порядок учёта имущества устанавливаются федеральным законодательством. В то же время специального закона в связи с этим не принято. Однако часть правоотношений относительно передаваемого имущества урегулирована п. 11 ст. 154 ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. ФЗ 28.12.2016 № 485-ФЗ). Установлено, что основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое РФ и субъектом федерации имущество является соответственно решение Правительства РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Те же решения являются основанием и для прекращения права муниципального образования передаваемого РФ и субъекту РФ имущества. По мнению автора, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления безусловно, должна быть ограничена, а в реальных конкурентных сферах практически прекращена[58]. Вместе с тем, было бы корректнее законодательно признать, что предметом регулирования может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества. Стимулирование освобождения муниципалитетов от приносящей доход, но не профильной собственности ослабляет и без того неадекватную объёму полномочий экономическую основу местного самоуправления, а в перспективе ограничивает возможности муниципальных образований по наращиванию неналоговых доходов, которые в конечном итоге идут на решение вопросов местного значения[59].
При этом обозначился некоторый перекос в объёме и качестве передаваемого имущества от муниципальных образований РФ к субъекту Федерации и наоборот. Так, например, муниципальные образования передают в государственную собственность (в соответствии с ограничением полномочий) учреждения социальной защиты и социального обслуживания, здравоохранения (специализированная медицинская помощь, станции переливания крови и т.д.) профессионального образования, культуры (театрально-зрелищные и др.), имущество ЗАГСов, почтовых отделений, отделений паспортно-визовой службы, военкоматы, службы экологического контроля, санэпиднадзора и др. В основном, занятые данными структурами помещения находятся в удовлетворительном состоянии.
В свою очередь Российская Федерация и субъекты РФ передают на уровень местного самоуправления имущество, находящееся в аварийном состоянии (аварийное жильё, предприятия быта, канализационные коллекторы, водоотводы и т.п.) со всем грузом кредиторских обязательств и штрафных предписаний. Но объём даже такого передаваемого федерального и регионального имущества значительно меньше, чем тот, с которым расстаются муниципальные образования. При этом на территории муниципальных образований остаётся ещё значительное число объектов государственной собственности, используемых не по прямому назначению (брошенное или сдаваемое в аренду имущество). Такая же ситуация складывается при разграничении имущества муниципальных образований и поселений.
В настоящее время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом.
Особенность правовой регламентации влечет за собой возникновение коллизий, устранение которых требует теоретического осмысления и, как результата – научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства. При всей важности отраслевых научных изысканий наиболее плодотворный результат исследования может быть получен путем изучения данных отношений через призму гражданского права в виду содержательного их наполнения и правовой природы[60].
Проблемы осуществления права муниципальной собственности возникают и в сфере определения объектного состава муниципального имущества. Состав муниципального имущества определен законодателем противоречиво, что негативно проявляет себя при вынесении судами решений о возмещении вреда, причиненного органами местного самоуправления и их должностными лицами за счет муниципальной казны. Устранение выявленных противоречий становится возможным при условии научного обоснования положений, направленных на изменение соответствующих правовых норм.
В рамках определенных законом способов осуществления права муниципальной собственности следует решить ряд теоретических вопросов, возникающих в процессе деятельности органов местного самоуправления и муниципальных унитарных предприятий, учреждений как непосредственных субъектов осуществления права собственности, принадлежащего муниципальному образованию. Представляется необходимым выявить и обосновать возможные правовые механизмы, направленные на расширение полномочий представительного органа местного самоуправления в вопросах осуществления права муниципальной собственности, как волеобразующего органа муниципальных образований.
Право муниципальной собственности в объективном смысле определяется как совокупность правовых норм, преимущественно гражданско-правового характера, которые императивно-диспозитивным способом регулируют отношения по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом органами местного самоуправления и (или) муниципальными юридическими лицами от имени городских, сельских поселений и иных видов муниципальных образований в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций[61].
Поэтому совершенно логичен вывод о том, что ст. 50 Закона о местном самоуправлении не может рассматриваться как норма, формирующая закрытый перечень муниципального имущества и не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, которое имеет такое же целевое назначение, что и имущество, перечисленное в данной статье.
Соответственно, закрытым такой перечень не является. Возникает вопрос о целесообразности установления перечня муниципального имущества, который носит открытый характер. Невозможно в рамках не только одной статьи, но даже и одного закона перечислить все имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Устанавливая данный перечень, законодатель в первую очередь преследовал цель ограничить участие муниципальных образований в имущественных отношениях и, возможно, предупредить злоупотребления должностных лиц органов местного самоуправления в части реализации ими правомочий по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом за счет его сокращения (указать по-объектно имущество - как раз и означает сократить его). Думается, достижение такого рода целей не может являться результативным посредством установления перечня имущества, независимо от того, открытый или закрытый характер он носит. Необходимо подвергать детальному регулированию не сам перечень имущества, а конкретные действия собственника, направленные на реализацию известной триады правомочий в отношении этого имущества.
Таким образом, если в собственности муниципальных образований может находиться и иное имущество, отпадает необходимость в установлении и режима перепрофилирования, о котором идет речь в Законе о местном самоуправлении и закон по которому не принят до сих пор. По нашему мнению, достаточно сохранить в рамках спорной статьи принцип целевого использования муниципального имущества и исключить содержащийся здесь перечень муниципального имущества. Более того, представляется целесообразным усиление роли представительного органа в определении порядка распоряжения объектами права муниципальной собственности. Именно этот орган призван выражать волю населения муниципального образования, что в полной мере соответствует идее местного самоуправления[62].
Особый интерес с учетом обновленной редакции ст. 128 Гражданского кодекса Российской Федерации представляет введенный Федеральным законом от 02.07.2013 № 142-ФЗ «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" новый объект вещных прав, единый недвижимый комплекс (далее - ЕНК), правило в отношении которого сформулировано в ст. 133.1 ГК РФ.
Содержание ст. 133.1 ГК РФ и проведенный анализ судебной практики позволяют выявить признаки, наличие которых является основанием для признания совокупности объектов права муниципальной собственности единому недвижимому комплексу.
К числу характерных признаков ЕНК следует отнести: 1) общее функциональное назначение составных вещей; 2) наличие в составе комплекса двух или более недвижимых вещей; 3) движимая вещь имеет физическую связь с недвижимой; 4) объекты физически или технологически связаны между собой или находятся на одном земельном участке; 5) совокупность вещей, как правило, влечет увеличение стоимости объекта в целом; 6) объекты не являются имущественными правами или обязанностями, а представляют собой вещи; 7) в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество зарегистрировано право собственности на совокупность объектов в целом как на одну недвижимую вещь; 8) объединение вещей в единый комплекс способствовало их наделению особым качеством, которым они не обладали ранее.
Думается, что вовлечение в гражданский оборот недвижимых комплексов в условиях дотационного большинства муниципальных образований имеет важное значение для обеспечения стабильности экономической основы местного самоуправления. Наличие в муниципальной собственности подобных объектов, обладающих признаками непотребляемых материальных благ, в конечном итоге способно повлиять на эффективность осуществления права муниципальной собственности, в том числе за счет увеличения доходной части соответствующих бюджетов[63].
Введение нового объекта обусловлено необходимостью устранения противоречий, связанных с приобретением имущественных прав на объекты инфраструктуры, системы отопления, канализации, связи, линии электропередач, а также иные объекты, которые являются едиными с технологической точки зрения или связаны между собой физически ст. 133.1. Достижение такой цели становится возможным лишь при условии полной правовой определенности в отношении ЕНК, чего пока нельзя сказать по следующим причинам: 1) нет четкого понимания того, каков механизм признания совокупности вещей ЕНК и какой документ будет отражать все его технические характеристики; 2) неясно, могут ли выбывать из состава комплекса такие движимые вещи, которые не связаны ни технологически, ни физически, но входят в состав ЕНК, и насколько оправданно их включение в состав комплекса; 3) каким образом на практике будут соотноситься между собой ст. 132 и ст. 133.1 ГК РФ и не повлечет ли новая норма распространения положений ст. 133.1 ГК РФ на оборот предприятия как имущественного комплекса; 4) возможно ли после регистрации ЕНК разделить входящие в него объекты на самостоятельные, например, в случае сноса органами местного самоуправления здания, с учетом того, что к ЕНК применяются правила о неделимых вещах; 5) каким образом будут соотноситься между собой положения ст. 133.1 ГК РФ и земельного законодательства, которое на момент вступления в силу данной нормы не приведено в соответствие ей[64]?
На эти и многие другие вопросы еще предстоит ответить. В целом появление нового объекта вещных прав должно способствовать упрощению оборота сложных вещей, формированию единообразной судебной практики, которая на сегодняшний день свидетельствует об активном применении правила ст. 133.1 ГК РФ.
Таким образом, можно сказать, что как основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерацией и субъектом федерации имущество, так и на прекращение права является решение Правительства РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При этом имеется много пробелов в российском законодательстве при управлении муниципальным имуществом, в частности при передаче объектов, закрытый перечень муниципального имущества и не допускаемое наличие в муниципальной собственности иного имущества и др.
В то же время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом.