Файл: Право государственной и муниципальной собственности.pdf
Добавлен: 29.04.2023
Просмотров: 317
Скачиваний: 1
В Германии, основная доля активов также, как и в описанных выше моделях, приходится на корпоративную собственность, однако корпорации Германии во многом отличаются от традиционных. Общеизвестный факт, что три универсальных немецких банка играют в корпорациях основную роль, а в некоторых областях страны государственные банки являются ключевыми акционерами[28].
Рассмотрим правовые аспекты собственности на примере земельных отношений. По теории, разработанной российским ученым С.Г. Кирдиной, выделяются два типа экономик, называя их Х- и Y-экономиками. В частности, для X-экономики базовыми институтами являются ре-дистрибуция (в которой сочетаются аккумуляция – согласование – распределение), верховная условная собственность, кооперация при взаимодействии экономических агентов. В Y-экономиках для аналогичных функций развиваются институты обмена (купли-продажи) благ, частной собственности и конкуренции[29].
Проведенный авторами исторический анализ эволюции институциональных форм земельных отношений в России показывает: исторически доминирующей формой собственности на землю являлась государственная верховная условная собственность. В постперестроечный период, начиная с 1990 г., в нашей стране введена масса законов и иных нормативно-правовых актов, направленных на активное внедрение рыночных механизмов регулирования земельных отношений, что указывает на новый механизм установления прав земельной собственности. Так, за период с 1990 по 1995 гг. было принято 30 новых нормативно-правовых актов, в периоды с 1996-2000 гг. и 2001 -2005 гг. – по 6 актов, в 2006-2010 гг. – 5 актов и в период 2011-2014 гг. – 9 актов. Однако, с другой стороны, не менее активно принимаются законы, направленные на усиление государственного контроля в части землепользования[30].
По результатам проведенного анализа учёными сделан вывод о том, что на современном этапе развития России идет поиск необходимого институционального баланса между доминантными (Х) и комплементарными (Y) институтами в земельной сфере. Формы земельных отношений совершенствуются и развиваются в сторону их разнообразия, соответствия более сложным задачам и цивилизованным отношениям: земля как объект собственности в настоящее время может покупаться и продаваться, сдаваться в залог, передаваться по наследству, закладываться в банк и т.д. При этом проведенный анализ законодательной базы позволяет сделать вывод о том, что институциональная основа земельных отношений по-прежнему стабильна: при комплементарной функции институтов Y-экономики действие институтов X-экономики остается в России доминирующим (рисунок 2).
Рисунок 2. Соотношение юридических норм, соответствующих X- и Y-экономическим институтам в земельном законодательстве[31]
С начала 50-х гг. прошлого века в Индии осуществляются земельные реформы, направленные на искоренение бедности в стране и рост эффективности сельского хозяйства. Реформы предполагали предоставление земельных ресурсов бедным слоям населения не путем бесплатной передачи, а через предоставление возможности покупки земли путём выдачи им государством грантов и субсидий. Согласно официальной статистике, 85% земли в Индии находится в частной собственности отдельных физических или юридических лиц[32].
В индийском законодательстве прописываются ограничения на отчуждение земли государством: собственники получают гарантию на то, что их земля не будет продана, передана, заложена. Такие ограничения могут распространяться как на определенный срок, так и передаваться по наследству. В земельных отношениях современной Индии тесно взаимодействуют институты X- и Y-экономики.
Исторический опыт развития земельных отношений на территории современных США свидетельствует о том, что в первой половине XVII в. в колониях преобладало действие института верховной условной собственности, поскольку вся земля изначально считалась коллективным благом, и единственным ее полноправным собственником являлся король. Таким образом, на заре зарождения американского государства земельные отношения развивались по типу X-экономики[33].
Анализируя правовое поле США в сфере земельных отношений в настоящее время, можно отметить, что формально более трети земель страны (39%) находится в собственности государства, из них 33,7% – это федеральные земли, 5,3% – земли в собственности штатов, округов и муниципалитетов. Однако в США государственное владение землей не означает, как правило, реализацию института верховной условной собственности[34]. Более того, фактическое положение дел в части государственного регулирования в США в большей степени направлено на защиту прав частной собственности. Таким образом, X-институты в сфере земельных отношений фрагментарно присутствуют в США, но имеют второстепенный, комплементарный характер. Анализ правовых институтов регулирования вопросов земельной собственности однозначно свидетельствует о доминировании Y-институтов.
В настоящее время Российское государство применяет стандартную схему современных развитых стран: регулирование деятельности частного сектора, совместная с частным сектором деятельность, прямое управление государственным сектором.
Таким образом, выяснено, что право собственности является наиболее важным вещным правом, которое проявляется как экономическая и как юридическая категория. Согласно Конституции РФ и Гражданскому кодексу в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Государственная собственность подразделяется на федеральную, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации; а муниципальная - на собственность городов, поселков и других муниципальных образований. Главной особенностью государственной и муниципальной собственности является ее публичный характер: она призвана служить обеспечению публично-правовых задач и функций государства и муниципальных образований.
Для России очень важен опыт стран, прошедших длительный путь развития правовой основы использования государственной собственности.
2. Особенности и состав субъектов и объектов права государственной и муниципальной собственности
2.1 Объекты и субъекты государственной собственности
Особое положение государственной собственности обусловлено самой ее природой, обеспечивающей существование государства. Необходимость классификации всего многообразия объектов собственности очевидна. Крупное деление объектов государственной собственности может проводиться в зависимости от их правового режима. Гражданский кодекс РФ в ст. 214 закрепил перечень объектов, находящихся в государственной собственности. Так, согласно п.1 этой статьи государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью[35]. Государственной земельной собственности принадлежит ведущее место. Государственные земли - наиболее обширны по площади, имеют наиболее существенную экономическую и экологическую значимость. На государственных землях размещается большинство крупнейших промышленных предприятий, подавляющее большинство земель природоохранного назначения находятся также в государственной собственности.
Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом и федеральными законами[36].
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст.294, 296 ГК РФ. Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
Порядок разграничения объектов федеральной собственности и собственности субъектов РФ устанавливается специальным законом.
Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. При этом действует презумпция принадлежности земли и других природных ресурсов к объектам государственной собственности, если отсутствуют какие-либо доказательства принадлежности их к собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований (п.2 ст.214 ГК РФ). В то же время действующее законодательство не предусматривает возможности иметь на праве частной собственности участки недр или лесов. Круг объектов федеральной собственности неограничен, это может быть любое имущество. Круг объектов собственности субъектов РФ несколько уже, в его состав не входят объекты исключительной федеральной собственности. В законе не содержится исчерпывающего перечня объектов, относящихся к исключительной государственной собственности Российской Федерации.
Политика государства в отношении муниципальной собственности соответствует определенной Президентом России и Правительством Российской Федерации стратегии в управлении имуществом, направленной на оптимизацию объема государственной и муниципальной собственности с тем, чтобы в конечном итоге у всех уровней публичной власти осталось только то имущество, которое необходимо для исполнения их властных полномочий.
Поскольку право государственной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству, то государство, как субъект права государственной собственности, представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности. Субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация в целом (федеральная государственная собственность) либо субъект Российской Федерации – республика в составе РФ, край, область, автономная область, автономный округ, города Москва и Санкт-Петербург (государственная собственность субъекта Российской Федерации). В этой множественности субъектов права Российская Федерация выступает как государство, а ее субъекты – как государственные образования[37].
Большинство функций от имени Российской Федерации в гражданских правоотношениях осуществляют органы исполнительной власти. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое наряду с другими полномочиями осуществляет управление федеральной собственностью (подп. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ)[38].
Действующее законодательство не предусматривает случаи непосредственного участия в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации и ее субъектов высших органов государственной власти - Президента РФ, Федерального Собрания РФ, глав администраций или законодательных органов субъектов Федерации. Для материального обеспечения их деятельности создаются самостоятельные юридические лица - управления делами, финансово-хозяйственные отделы и т.п., выступающие в организационно-правовой форме учреждений или унитарных предприятий.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом федеральная служба по надзору не вправе осуществлять государственные функции по управлению государственным имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за данным государственным органом на праве оперативного управления[39].
Предусмотрено, что управление федеральной и субъектной собственностью осуществляется соответственно органами государственной власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов РФ, хотя в большинстве случаев принцип, раздельного управления не реализуется.
2.2 Объекты и субъекты муниципальной собственности
В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. При этом на основании ст. 12 Основного Закона признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а согласно ст.130 Конституции РФ муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Она призвана служить экономической основой для самостоятельной, признаваемой Конституцией РФ деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.