Файл: Право государственной и муниципальной собственности.pdf
Добавлен: 29.04.2023
Просмотров: 314
Скачиваний: 1
Конституция РФ впервые закрепляет три формы собственности: частную, государственную и муниципальную, тем самым обозначая политическую волю, направленную на формирование новых экономических отношений. Конечно же, нельзя утверждать, что Конституция РФ стала тем первым нормативным актом, в котором установлена новая форма собственности. Впервые в политическом смысле муниципальная собственность была введена Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и собственность называлась коммунальной[17].
Значительное внимание правовым нормам собственности, его видам, порядку возникновения и прекращения уделяется в Гражданском кодексе РФ. В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Это означает, что по общему правилу все положения о праве собственности, содержащиеся в разделе II ГК (право собственности и другие вещные права), в равной степени касаются граждан, юридических лиц, а также субъектов государственной и муниципальной собственности.
В то же время в п. 2 ст. 124 ГК установлено, что к публично-правовым образованиям должны применяться нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Имущество публично-правовых образований принадлежит не народу, проживающему на соответствующей территории, а самому государству (муниципальному образованию) как субъекту гражданского права.
Главной особенностью государственной и муниципальной собственности является ее публичный характер: она призвана служить обеспечению публично-правовых задач и функций государства и муниципальных образований. Наиболее наглядно это показано в Федеральном законе от 6.10. 1999 г.[18] (ст. 26.11) и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 50)[19]. В соответствии с этими законами в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществления их публичных полномочий.
Еще одной особенностью является наличие у публично-правовых образований полномочий устанавливать для себя и иных собственников общеобязательные правила поведения в виде издания нормативных правовых актов различного уровня. У государства это полномочие основано на суверенитете, в силу которого оно обладает на территории Российской Федерации всей полнотой государственной власти. У иных публично-правовых образований такое полномочие производно от суверенитета государства, на территории которого они находятся, и закрепляется за ними с санкции государства.
В соответствии с Конституцией РФ (п. о ст. 71) гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Поэтому издавать нормативные акты, затрагивающие непосредственно режим права собственности, может только Российская Федерация. В то же время ее субъекты в пределах своего ведения и муниципальные образования также вправе издавать нормативные акты по вопросам, входящим в их компетенцию, например по вопросам управления государственной (муниципальной) собственностью. Эти акты могут оказывать косвенное правовое воздействие и на содержание режима права собственности.
Другим отличием является наличие специальных оснований возникновения и прекращения права государственной и муниципальной собственности. Такими основаниями являются, например, реквизиция (ст. 242 ГК), конфискация (ст. 243 ГК), приватизация (ст. 217 ГК), обращение имущества в доход государства (ст. 169, п. 2 ст. 179 ГК).
Правомочие пользования – это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи ее полезных свойств. Так, в соответствии со ст. 30 ЖК собственник жилого помещения вправе передать его в пользование другим лицам на основании договора найма, безвозмездного пользования или на ином законном основании[20].
Правомочие распоряжения – это юридически обеспеченная возможность определять правовую судьбу вещи (имущества). Собственник может осуществлять правомочие распоряжения принадлежащей ему вещью путем совершения как юридических действий, так и фактических. К юридически значимым действиям (юридическим актам) следует отнести совершение собственником сделок, направленных на отчуждение вещи, таких, например, как купля-продажа, дарение.
В собственности публично-правовых образований может находиться более широкий круг объектов, чем в собственности частных лиц. В соответствии с п. 3 ст. 212 ГК виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, определяются законом. В соответствии с п. 5 ст. 214 ГК отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом.
Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям может принадлежать только то имущество, которое необходимо им для осуществления публичных функций и полномочий, возложенных на них действующим законодательством. Перечни соответствующего имущества, которое может находиться в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, содержатся в ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации». Перечни имущества, необходимого для осуществления полномочий субъектов РФ, устанавливаются в развитие норм федерального закона также законами этих субъектов.
Порядок передачи соответствующего имущества при его перераспределении установлен в п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Передача федерального имущества в собственность субъектов РФ и наоборот осуществляется на основании решений Правительства РФ. Передача имущества субъектов РФ в муниципальную собственность и наоборот - на основании решений исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Указанными решениями утверждаются перечни передаваемого имущества, включающие государственные или муниципальные унитарные предприятия, государственные или муниципальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное имущество. Данные решения содержат указание о моменте возникновения права собственности и являются основанием возникновения такого права у субъектов, получающих соответствующее имущество[21].
В настоящее время объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются в соответствии с законами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти (Российской Федерации, ее субъектов) и муниципальных образований. В частности, перераспределение государственного и муниципального имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями осуществляется в обязательном порядке и безвозмездно.
Так, Земельный Кодекс РФ устанавливает основные принципы земельного законодательства, п. 9 ст. 1 устанавливает разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которых правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами. При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. Согласно п. 1 ст. 5 Земельного кодекса РФ участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Лесной кодекс РФ регулирует отношения между участниками, которыми являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица.
От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами[22].
Отказ от права собственности (ст. 236 ГК РФ) формально представляет собой новое для нашего законодательства основание прекращения этого права, хотя, по существу, оно и ранее могло использоваться в имущественных отношениях. В соответствии с этим правилом допускается добровольный отказ собственника от принадлежащего ему права (а по сути – его отказ от конкретной вещи или вещей) путем либо публичного объявления об этом, либо совершения реальных действий, бесспорно свидетельствующих об этом его намерении (например, выброс имущества).
Особый случай прекращения права собственности представляет собой приватизация государственного и муниципального имущества (ст. 217 ГК РФ). Она распространяется только на имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, т.е. мыслима лишь для публичных, а не частных собственников, и уже в силу этого не может рассматриваться в качестве общего основания прекращения права собственности. Вместе с тем она всегда становится основанием возникновения права частной собственности (граждан и юридических лиц). Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее - федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц[23].
Отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом регулируются Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», ст. 2 которого устанавливает отношения, возникающие при отчуждении, на которые действие Федерального закона не распространяется (государственный резерв, природные ресурсы, государственное и муниципальное имущество, находящееся за пределами территории Российской Федерации и др. объекты). Однако в общей численности предприятий доля с государственной и муниципальной собственностью предприятий очень мала и снизилась с 15 % в 2000 г. до 8,1 % в 2014 г. (таблица 1).
Таблица 1
Доля государственных и муниципальных предприятий в общем количестве предприятий России[24]
|
Показатели |
2000 г. |
2005 г. |
2010 г. |
2013 г. |
2014 г. |
|
Число приватизированных государственных и муниципальных предприятий |
2274 |
491 |
217 |
136 |
107 |
|
Доля государственных и муниципальных предприятий в общей численности, % |
15,0 |
11,0 |
9,0 |
8,3 |
8,1 |
Приватизация проводится по решению самого публичного собственника и предполагает получение им определенной платы за приватизированное имущество.
В то же время правительства развитых стран для обеспечения высоких бюджетных доходов широко использовали приватизацию, наиболее успешным был опыт Японии и Великобритании.
Основными механизмами перераспределения земельных ресурсов между государственными и частными собственниками являются приватизация и национализация. Современные механизмы государственного управления земельными ресурсами, основанные на процессах перераспределения земель между различными собственниками земель. Часто таких собственников называют частными и публичными (государство и муниципальные образования) собственниками, при этом происходит это через различные публично правовые процессы. Процессы перераспределения земельной собственностью находятся в постоянном противоречии по отношению к общественным и государственным интересам. Механизмы принятия решений в области перераспределения земельных ресурсов остаются практически не изучены и часто противоречат государственным интересам, поскольку имеется большое разнообразие вариантов эксплуатации земельных ресурсов, региональное законодательство значительно отставало от федерального в плане перераспределения земельных ресурсов в частную или муниципальную собственность[25].
В настоящее время отношения собственности формируются под воздействием рыночных механизмов, поэтому для эффективного управления государственной собственностью становится важным знание мировой практики в этой области. Заслуживает внимания опыт решения многих вопросов связанных с управлением государственным имуществом таких стран как Норвегия, Швеция, США, ФРГ, Великобритания. Процессы управления государственной собственностью, протекающие во многих передовых странах являются схожими. Поэтому выделятся 3 модели: англо-американская, японская и немецкая. Самой эффективной является модель США. Государственное имущество США включает: здания (55,3 % от общей суммы), сооружения, оборудование (36,7 %) и землю (8 %). Передача государственных предприятий в оперативное управление и эксплуатацию частным корпорациям является особенностью американской модели управления госсектором[26].
Управление государственной собственностью в Японии похоже на американскую и германскую. Структура же частной собственности имеет свои специфические особенности. Экономическая структура Японии была представлена несущественным числом финансово-промышленных конгломератов, собственность которых была в руках отдельных семейных кланов[27].