Файл: Контроль за профессиональной деятельностью нотариуса.pdf
Добавлен: 30.04.2023
Просмотров: 155
Скачиваний: 2
Ю. А. Тихомиров пишет, что контроль — это одна из функций управления. Таким образом, он подчеркивает специфические особенности контроля применительно к управленческому решению, в процессе выполнения которого контроль выступает как стадия[9].
Следует согласиться с мнением Б. В. Российского, что «надзор в отличие от контроля не является функцией государственного управления. У него иная информационная природа. Во многом это объясняется тем, что государственные органы, наделенные надзорными полномочиями, в ряде случаев в зависимости от результатов надзора осуществляют юрисдикционную деятельность»[10].
В связи с тем, что контроль не выступает в изолированном виде, а реализуется применительно к конкретному предметному содержанию, объем контрольной деятельности, формы и методы ее проявления дифференцируются в зависимости от сферы или отрасли управления, а также места органа, осуществляющего контрольные полномочия в общей системе государственного механизма. Сквозной характер функции контроля предъявляет большие требования к процессу ее конкретизации применительно к каждому уровню управления, к каждому государственному органу. Задача заключается в том, чтобы найти оптимальные варианты распределения этой функции между органами и избежать в процессе конкретизации параллелизма и дублирования.
Таким образом, государственный контроль является частью управления, а органы государственного контроля представляют собой составную часть государственного управления.
Другой подход к рассмотрению контроля выражается в рассмотрении контроля лишь как формы осуществления государственной власти или функций государства.
Так, по мнению И. Б. Шахова, контроль является одной из форм осуществления власти[11]. Именно как форма осуществления власти контроль должен быть оформлен надлежащим образом. Именно в этом видится автором залог эффективности контрольной деятельности. Только в этом случае, по его мнению, контроль может рассматриваться в качестве гаранта реализации демократических принципов.
По мнению А. А. Кармолицкого, контроль — это довольно широкая правовая категория, призванная обеспечить строгое и неуклонное исполнение закона и подзаконных актов, а также соблюдение дисциплины не только юридическими лицами различных форм собственности, но и общественными объединениями и гражданами, что отличает данную позицию от мнения Ю. М. Козлова.
Контроль, по мнению А. А. Кармолицкого, подразделяется на два вида — проверку исполнения и надзор. Такой подход представляется необоснованным, так как сама по себе проверка исполнения не является особым видом контроля, а служит логическим продолжением проведенной проверки и принятых по ней мер. Проверка исполнения это деятельность, которая позволяет выяснить, что и как сделано во исполнение предписаний и требований закона, подзаконного акта, соответствующего решения[12].
Надзор А. А. Кармолицкий подразделяет на административный и прокурорский. Административный надзор, по его мнению, представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами с использованием мер административного принуждения.
Думается, что для контроля характерна та особенность, что он не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний — законов и других нормативных актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия.
Специфика административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности действия конкретного объекта. При этом М. С. Студеникина, абсолютно верно замечает, что органов «чистого» административного надзора не существует, ибо в практической деятельности наблюдается сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора, в связи с чем весьма трудно в каждом конкретном случае отграничить, где именно кончается надзор и начинается контроль[13].
На основании исследования данной проблематики можно сформулировать единое многоаспектное определение терминов «контроль» и «надзор». Как нам представляется, под контролем следует понимать систему действий по наблюдению, проверке процессов, протекающих в коллективах людей, в обществе, в государстве по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами и так далее, устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия. Таким образом, контроль способствует защите конкретных ценностей и общественных отношений; обеспечивает их сохранение и прогрессивное изменение, утверждение и развитие достигнутых положительных результатов, преодоление отрицательных отклонений от требуемого поведения и деятельности, соблюдение законности и дисциплины; оказывает положительное влияние на деятельность как объекта контроля, так и субъекта управления.
Что же касается надзора, то, на наш взгляд, — это система установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными государственными органами и их должностными лицами, направленных на обеспечение соблюдения законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Так или иначе надзор призван обеспечить строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины органами исполнительной власти, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями; общественными объединениями, гражданами.
В связи с тем что не выработаны единые понятия государственного контроля и надзора в целом в административном праве, отсутствует и единое мнение по поводу толкований понятий государственного контроля и надзора в сфере нотариата.
Следует учесть, что Основы охватывают лишь специфическую сферу общественных отношений, связанных именно с осуществлением нотариальных действий. Таким образом, общественные отношения, связанные с осуществлением контрольных и надзорных функций в области нотариата, нуждаются в отдельной правовой актуализации, с учетом их субъектной и динамической составляющих.
В связи с этим необходимо в новом законе о нотариате и нотариальной деятельности либо в гл. 7 Основ внести изменения, где следует установить основные понятия, принципы и функции контроля и надзора в сфере нотариата, а также целесообразно изменить название главы, закрепив в нем надзорную деятельность. Данное изменение изложить в следующей редакции: «Глава VII. Контроль и надзор за деятельностью нотариусов».
В Основах необходимо четко разграничить понятия контроля и надзора в сфере нотариата и изложить их в статье следующей редакции:
«Контроль в сфере нотариата — это вид управленческой деятельности уполномоченного федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов, органов нотариального самоуправления, направленной на установление соответствия объекта контроля предъявляемым требованиям. По результатам контроля принимается решение о выдаче лицензии на право совершения нотариальных действий или применения возможных административно принудительных мер, в том числе наложения дисциплинарных взысканий.
Надзор в сфере нотариата — это реализация полномочий федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов по проверке соблюдения законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами. По результатам надзора издается административный акт, устанавливающий факт правового состояния поднадзорного объекта, в результате чего могут применяться административно-принудительные меры, в том числе меры административной ответственности».
1.2. Виды контроля над деятельностью нотариуса
Важнейшей составной частью правового регулирования деятельности нотариата является регулирование осуществления контроля и надзора за нотариатом.
Прежде всего, нотариальная деятельность, как и любая другая, нуждается в контроле. Необходимость контроля обусловлена тем, что в правоприменительной практике возникает ряд прикладных проблем, выявление которых возможно лишь с помощью проведения контрольных действий. Важна роль контроля и в предупреждении, и в разрешении конфликтных ситуаций. Всякий контроль должен выполнять предупредительную функцию. Чем раньше будут выявлены отклонения, тем значимее будут его результаты контроля[14].
Вопросам контроля за нотариальной деятельностью посвящена гл. VII Основ. Цели контроля в сфере нотариальной деятельности носят неоднозначный характер, что обусловлено спецификой самой нотариальной деятельности и нотариальных актов.
Во-первых, контроль за профессиональной деятельностью нотариуса — это необходимый элемент как публично-правовой, так и частноправовой нотариальной деятельности.
Во-вторых, специфика контроля и надзора в сфере нотариальной деятельности определяется особенностью нотариальных актов и документов. В основном эти акты не имеют ограничений времени действия. Например, такой акт, как свидетельство о праве на наследство, будет действовать до тех пор, пока наследник не пожелает каким-либо образом распорядиться своим имуществом, нотариально удостоверенные договоры будут действовать, пока не будет заключена новая сделка. Ограничены по времени действия, например, доверенности, так как сроки их действия не могут превышать трех лет с момента удостоверения. Допущенные в нотариально удостоверенных документах ошибки могут проявиться через десятки лет, и тогда многие из них практически невозможно устранить (например, в тексте завещания, если завещатель уже умер и решается вопрос о подтверждении прав наследников).
Таким образом, контроль над профессиональной деятельностью нотариуса должен быть своевременным.
Теоретически контроль в сфере организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности можно подразделить на виды по различным основаниям.
В зависимости от момента осуществления контроля по отношению к конкретной стадии организации нотариата или осуществления нотариальных действий можно выделить следующие виды контроля:
- предварительный (превентивный) - контроль, к которому можно отнести, например, проведение квалификационного экзамена для претендентов на занятие должности нотариуса или осуществление нотариальными палатами мер по повышению квалификации нотариусов, стажеров и помощников нотариусов, поскольку эти меры способствуют недопущению совершения нотариальных действий лицами, не имеющими достаточного уровня профессиональной подготовки и квалификации, что, несомненно, ведет к снижению количества ошибок при производстве нотариальных действий.
Страхование нотариальной деятельности также можно отнести к мерам предварительного контроля, поскольку это позволяет значительно снизить неблагоприятные последствия в случае, когда совершенным нотариальным действием был причинен материальный ущерб;
- текущий контроль, направленный на проверку соответствия организации и деятельности нотариата требованиям законности, на выявление совершенных правонарушений и уже допущенных ошибок.
Текущий контроль осуществляется до момента выявления конкретного правонарушения, как только факт совершения правонарушения обнаружен, контроль приобретает характер последующего.
К мерам текущего контроля можно отнести проверки, осуществляемые со стороны нотариальных палат.
- последующий контроль представляет собой принятие мер по факту нарушения требований законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих нотариальную деятельность.
В зависимости от субъекта, осуществляющего контрольные полномочия, контроль может быть разделен на:
- контроль, осуществляемый государственными органами и должностными лицами (контроль со стороны судебных органов, территориальных органов Минюста России, налоговых органов);
- контроль, осуществляемый органами нотариального самоуправления, т. е. нотариальными палатами субъектов РФ.
Объем полномочий контролирующих органов позволяет подразделить контроль в сфере нотариальной деятельности на:
- общий контроль, распространяющийся на организацию нотариата и осуществление нотариальной деятельности в целом (такой контроль осуществляют, например, органы прокуратуры);
- специальный контроль, осуществляемый в отношении отдельной, строго обособленной области в рамках организации и функционирования нотариата (например, контроль налоговых органов за соблюдением нотариусами налогового законодательства).
Действия и решения контролирующих органов могут иметь различное значение для субъектов нотариальной деятельности: контролирующий орган может непосредственно определять права и обязанности субъекта, предписывая ему определенные действия, либо такое влияние может быть опосредованным.