Файл: Контроль за оперативно-розыскной деятельностью (Контроль за оперативно-розыскной деятельностью).pdf

Согласно ФЗ о прокуратуре предметом надзора, в том числе за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, и их должностными лицами, являются соблюдение ими Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов (ст. 21).

Предметом надзора за ОРД, определяемого ст. 26 этого ФЗ, охватывается только соблюдение и только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других отраслей прокурорского надзора.

В соответствии со ст. 29 ФЗ о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения ОРМ и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие.

Тем самым по смыслу ФЗ о прокуратуре, к предмету прокурорского надзора за ОРД можно отнести соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка проведения ОРМ, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

4. В соответствии с ч. 2 ст. 26 ФЗ о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Таким образом, по смыслу взаимосвязанных положений комментируемой статьи и положений ФЗ о прокуратуре, предмет прокурорского надзора не может быть всеобъемлющим и по сути подменять ведомственный контроль за ОРД. Исходя из прямого предписания Закона, предметом надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, а также соответствие им издаваемых правовых актов. Соответственно прокурор может проявлять свои надзорные полномочия только в правовом пространстве, определенном законами, но не ведомственными нормативными правовыми актами. Поэтому надзор за исполнением предписаний подзаконных актов (приказов, распоряжений, указаний, инструкций) на прокурора Законом не возложен. Это сфера ведомственного контроля. Вместе с тем обращение прокуроров к нормативным актам органов — субъектов ОРД необходимо тогда, когда ими определяется соответствие ведомственных нормативных правовых актов российскому законодательству и оправданно в ситуации, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности ОРМ. Это обусловлено и тем, что в статьях ФЗ об ОРД содержатся отсылочные нормы, которые предписывают конкретизировать положения Закона в ведомственных нормативных правовых актах, определять механизмы его реализации. В частности, это закреплено в ст. 8, 9 и 11 ФЗ об ОРД.

Поскольку содержание ОРМ, дополнительные по отношению к определенным в ФЗ об ОРД условия их проведения, компетенция должностных лиц, имеющих право санкционировать проведение отдельных ОРМ, основания принятия решений по их результатам регламентированы ведомственными нормативными правовыми актами, прокурор вправе проверить надлежащее исполнение положений этих актов.

Вместе с тем закрепленное в ч. 2 комментируемой статьи право прокурора требовать наряду с другими документами представления ведомственных нормативных актов, регламентирующих порядок проведения ОРМ, не определяет их в качестве предмета надзора, а рассматривает как средство, при помощи которого осуществляется познание и толкование отсылочных норм Закона.

Соответствие ведомственным нормативным правовым актам решений о производстве и прекращении оперативной проверки, заведение и прекращение дел оперативного учета, соблюдения и порядка продления сроков их ведения входит в предмет надзора только в том случае, если нарушение требований ведомственного нормативного правового акта влечет нарушение прав и свобод граждан, затрагивает интересы личности, общества и государства.

Согласно п. 4 приказа Генпрокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» предметом прокурорского надзора за ОРД являются соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав и законных интересов юридических лиц, установленных законом запретов при осуществлении ОРД; законность проведения ОРМ, в том числе тех, на проведение которых разрешение дано судом, принятия должностными лицами решений, представления результатов ОРД дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами, осуществляющими ОРД, порядок выполнения ОРМ, установленный законами и правовыми актами, принятыми уполномоченными органами и предусматривающими механизм реализации законов.

5. При осуществлении надзора за исполнением законов на прокурора возлагается обязанность контроля за тем, чтобы проводимые ОРМ по своей направленности в полной мере соответствовали установленным законом целям и задачам осуществления ОРД, обеспечению защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, обеспечению безопасности общества и государства от преступных посягательств. ОРД должна быть направлена на решение задач выявления, пресечения и раскрытия преступлений; выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания; розыска без вести пропавших, добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу безопасности РФ. Факты выхода ОРМ за пределы указанных в ФЗ об ОРД целей и задач должны быть предметом деятельности прокурора по их установлению и пресечению незаконных действий субъектов ОРД.

В связи с этим деятельность прокуроров согласно означенному приказу должна быть направлена на обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при решении задач ОРД, в том числе по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений; выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших; по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ; по установлению имущества, подлежащего конфискации, что можно рассматривать в качестве цели прокурорского надзора.

6. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия прокурором мер (см. ст. 21 ФЗ о прокуратуре).

В ФЗ о прокуратуре надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина посвящена гл. 2. В соответствии со ст. 27 Закона прокурор при осуществлении возложенных на него функций рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина.

Основанием для надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являются заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина (см. ст. 27 ФЗ о прокуратуре). Это же вытекает из ч. 3 ст. 5 комментируемого Закона, где прямо отмечается, что лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих ОРД, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий ОРД, прокурору или в суд.

Кроме того, проверка исполнения законов при осуществлении ОРД может проводиться не только по обращениям граждан, юридических и должностных лиц, но и по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем исполнении поручения следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщения о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора; в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора; в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов в работе по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших (п. 5 Инструкции о порядке составления и представления отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, утвержденной приказом Генпрокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33).

По смыслу ФЗ о прокуратуре и прямому предписанию Инструкции прокурорский надзор не вытекает из прав прокурора и не может быть безосновательным.

7. Оперативно-служебные документы об осуществлении органами ФСБ ОРМ в рамках контрразведывательной деятельности проверяются в порядке надзора только по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства РФ.

В ходе надзорных мероприятий в СВР России и в органе внешней разведки Минобороны России проверяются только те оперативнослужебные документы, которые связаны с обеспечением собственной безопасности указанных органов.

Уполномоченные прокуроры при реализации надзорных полномочий также проверяют:

а) соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления ОРД;

б) законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений.

При этом учитывается, что в соответствии с ФЗ об ОРД ДОУ и порядок их ведения, а также организация и тактика проведения ОРМ определяются нормативными актами органов, осуществляющих ОРД.

Прокуроры обязаны строго следовать требованиям ФЗ об ОРД о том, что ДОУ прекращаются в случае решения задач ОРД или установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности их решения;

в) законность и обоснованность проведения или прекращения ОРМ, в том числе тех, разрешения на проведение которых даны судом; наличие оснований, соблюдение установленных условий, порядка и сроков их проведения;

г) законность проведения ОРМ, направленных на сбор данных, необходимых для принятия решений, указанных в ч. 2 ст. 7 ФЗ об ОРД, в том числе о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных ФЗ сведений — при наличии запроса, направленного в порядке, установленном Указом Президента России от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (п. 7 ч. 2 ст. 7);

д) законность представления результатов ОРД;

е) наличие полномочий улиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков, приостановлении и прекращении ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, проведении ОРМ, представлении результатов ОРД дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд;

ж) соблюдение определенного ФЗ об ОРД перечня ОРМ;

з) соблюдение установленного порядка регистрации ДОУ и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе находящиеся на архивном хранении;

и) соответствие ОРМ целям и задачам ОРД, а также соблюдение требования о недопустимости применения информационных систем, технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;

к) своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении в случаях, предусмотренных ч. 3 и 6 ст. 8 ФЗ об ОРД, ОРМ, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких ОРМ в указанных случаях.

Законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими ОРД, проверяется исключительно при наличии жалоб граждан.

При осуществлении надзора учитывается, что сведения о лицах, внедренных вОПГ, оШНС органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Указанные положения входят в противоречие с режимом конспирации в ОРД, преимущественно негласными началами этой деятельности, а потому и вторжение прокурора в сферу организации и тактики ОРД, планирование и проведение конкретных мероприятий представляется недопустимым.

В предмет прокурорского надзора за ОРД не может входить и проверка законности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении ОРМ, а также законности и обоснованности возбуждения органом, осуществляющим ОРД, ходатайства о проведении ОРМ, связанных с ограничением конституционных прав граждан. Ведь суд является не субъектом ОРД, а органом, принимающим окончательное решение, санкционирующим проведение отдельных ОРМ. Прокурор не вправе ограничивать обращения органов, осуществляющих ОРД, в суд с ходатайством о разрешении на проведение ОРМ, поскольку только судья по результатам рассмотрения материалов разрешает проведение соответствующего ОРМ, которое ограничивает конституционные права граждан, либо отказывает в его проведении, о чем и выносит мотивированное постановление. Ограничение прокурором права обращения субъектов ОРД в суд подменяет (предрешает) решение суда и игнорирует отведенную ему роль в определении законности и обоснованности проведения ОРМ, ограничивающих конституционные права. Поэтому прокурор не вправе принимать решения, санкционирующие или запрещающие проведение ОРМ в случаях, требующих судебного решения, до его получения или без такового, которые осуществляются в порядке, предусмотренном ст. 8 комментируемого Закона.