Файл: Истоки и значение деятельности Международного валютного фонда.pdf

Глобальная тенденция перехода от либерализма к регулированию с учетом уроков мирового финансово-экономического кризиса определила необходимость системы стратегического надзора стран-членов над МВФ и активизацию деятельности Совета управляющих в управлении Фондом по линии надзора, контроля и регулирования его деятельности. Это была рекомендация «Группы 20», высказанная на саммите в Лондоне (2009 г.) [12].

В этой связи возникла дискуссия об усилении роли Международного валютно-финансового комитета (МВФК) в МВФ, который в настоящий момент осуществляет информирование и консультирование Исполнительного совета по проблемам мировой валютной системы и финансовых рынков, состоянию международной валютной ликвидности, основных тенденциях развития стран. С момента создания в 1974 г. сфера его компетенции была расширена: от обеспечения экономического роста в развивающихся странах до выявления и анализа вызовов, влияющих на мировую экономику [9, с.7].

В настоящий момент МВФК состоит из 24 руководителей национальных центральных банков или министров финансов 14 развитых стран, БРИКС, 2 стран-нефтепроизводителей, 3 развивающихся стран Азии и Африки. Учитывая его недостаточную представленность (24 страны из 188 стран – членов МВФ), целесообразно расширить представительство развивающихся стран, в том числе за счет беднейших стран – членов Фонда [8]. В подобном случае этот орган мог бы стать эффективным промежуточным звеном между Советом управляющих и Исполнительным советом при условии уточнения полномочий каждого органа, их взаимодействия и подотчетности, учитывая, что закрепление за Советом управляющих лишь общих аспектов стратегического надзора над МВФ характерно для всех высших руководящих органов.

Таким образом, совершенствование стратегического надзора над МВФ предполагает в наиболее реальном варианте либо реформу МВФК, либо формирование нового органа, непосредственно отвечающего за принятие решений, при этом оба варианта требуют детализации принципов подотчетности будущей системы.

На саммите в Питтсбурге «Группой 20» (сентябрь 2009 г.) были сформулированы дополнительные рекомендации реформы управления МВФ [12]. Высказано пожелание сформулировать открытый и прозрачный, основанный на деловых качествах кандидатов, принцип назначения высшего руководства международных финансовых организаций, в том числе МВФ. Тем не менее до настоящего времени меры в этом направлении не приняты. Хотя очевидно, что неофициальная договоренность развитых стран, согласно которой Группу Всемирного банка возглавляет представитель США, а Фонд – Европы, является некоторым анахронизмом и не способствует повышению авторитета МВФ как демократической международной организации [30, с.64].

Реформа Исполнительного совета, направленная на усиление представительства развивающихся стран в управлении Фондом, на изменение его состава существенно не повлияла. В нем по-прежнему преобладают развитые страны, несмотря на декларируемое включение развивающихся стран в управление (например, ведущих развивающихся стран), их представительство в Исполнительном совете существенно не увеличилось.

Незавершенность реформы квот и управления 2010 г вследствие позиции США, которые ее пока что не ратифицировали, поскольку их доля и так составляет (по состоянию на 2008 г.) 16,7% голосов, препятствует изменению институциональной структуры управления и переходу к принципу полной избираемости Исполнительного совета [10, с.23]. Сохраняется прежняя система частичного избрания, когда пять стран с наибольшими квотами назначают собственного директора и еще пять государств обладают таким же правом в силу размеров своих квот и особенностей формирования избирательных групп.

Реформирование управления Фондом – сложный и небыстрый процесс, на который влияют экономические и политические факторы. В перспективе намечена реформа показателей квот и голосов стран МВФ – постепенно путем поиска компромиссных решений [11, с.8]. Главное препятствие для этой реформы – нежелание экономически развитых стран уступать свои лидирующие позиции в МВФ [26, с.18]. МВФ пока не детализировал порядок выполнения рекомендаций «Группы 20» о необходимости формирования системы стратегического надзора стран-членов за Фондом и «введения принципа открытого и прозрачного назначения высшего руководства», т. е. уточнения порядка назначения директора-распорядителя Фонда, так как в остальном формирование исполнительных органов МВФ происходит в соответствии с согласованной процедурой.

Главным органом управления МВФ является Совет управляющих, состоящий из назначаемых государства-ми-членами управляющего и его заместителя (обычно министр финансов или глава центрального банка). Исполнительный совет, состоящий в настоящее время из 24 исполнительных директоров, отвечает за повседневную деятельность Фонда. В соответствии со Среднесрочной стратегией второй пакет мер реформы 2006 г. (реализован в 2008 г., вступил в силу в марте 2011 г.) предусматривал с 2012 г. возможности для введения должности второго заместителя исполнительного директора, если он представляет интересы более 7 стран (а не 19, как было решено изначально) [28, с.41].

Это направлено на расширение представительства развивающихся стран в Исполнительном совете и снижения представительства развитых стран и увеличение количества заместителей исполнительных директоров от развивающихся стран. На саммите «Группы 20» в Лондоне (апрель 2009 г.) были приняты рекомендации по изменению состава и избрания Исполнительного совета МВФ. Для ее реализации в декабре 2010 г. (опираясь на преобразования 2008 г.) была изменена структура управления МВФ [26, с.20].

Введены новые правила формирования Исполнительного совета с учетом перераспределения соотношения сил между развитыми и развивающимися странами с высокими темпами экономического роста. Это проявилось в уменьшении представительства европейских стран в Исполнительном совете на два директора и переход к его полной избираемости с осени 2012 г., что означает потерю права стран с наибольшими квотами назначать собственного исполнительного директора. Для координации выборов члена в Исполнительный совет в Фонде создан специальный комитет для контроля за реализацией реформы управления. При этом поставлена задача обеспечить равновесие между уменьшением представительства от европейских государств-членов и сохранением разумного распределения прав голоса в совете при формировании страновых групп для избрания директора, основанного на наделении этих групп приблизительно равным количеством голосов с учетом географического распределения [30, с.65].

Поскольку реформа 2010 г. до настоящего времени не вступила в силу при проведении выборов в Исполнительный совет в октябре 2014 г. было избрано лишь 19 директоров, остальные 5 продолжают назначаться странами с наибольшими квотами (США, Германия, Япония, Франция, Великобритания) [33, с.126].

По оценке МВФ, объединение Бельгии и Люксембурга с группой стран, возглавляемой Нидерландами, позволило сформировать новую группу для выбора исполнительного директора для ряда стран Восточной и Центральной Европы, Австрии, Чехии, Венгрии и Турции. Была достигнута договоренность о попеременном назначении исполнительных директоров Польшей и Швейцарией в своей страновой группе [32, с.32].

Таким образом, фактически снижение представительства европейских государств в Исполнительном совете реализуется посредством перераспределения стран, избирающих исполнительного директора для защиты их интересов. В Исполнительном совете сохраняется доминирование развитых стран, которые продолжают непосредственно назначать директоров в соответствии с размером своих квот, либо посредством лидирования в группах. При этом интересы других стран, входящих в группу, не всегда учитываются. Это обусловлено тем, что в некоторых группах значительно преобладают голоса одной страны (более 60%, например, Италия и Канада [28, с.42]), и фактически она назначает директора от данной группы.

Кроме того, объединение в подобные группы большого количества стран с небольшим числом голосов практически исключает их из процедуры выбора исполнительного директора даже в случае координации их действий. Подобное явление характерно и для групп, возглавляемых двумя быстроразвивающимися странами, например Индией и Бразилией, которые де-факто назначают своего представителя в Исполнительном совете. Таким образом, прямо или косвенно 11 исполнительных директоров МВФ назначают 11 стран с наибольшими квотами (с учетом реформы 2010 г. [8]).

Реформа кредитной деятельности Фонда также является вехой развития МВФ. Учитывая уроки мирового кризиса, МВФ обновил свою кредитную политику по линии укрепления раннего предупреждения кризисных потрясений с учетом специфики стран, что проявилось во внедрении и развитии превентивных форм кредитования [8]. Проявилось изменение фундаментального подхода к определению условий предоставления кредитов государствам-членам Фонда, исходя из их макроэкономических показателей и результативности их экономической политики. Фонд стал предоставлять кредиты странам-членам в случае не только фактического, но и потенциального дефицита платежного баланса.

Реформа МВФ не коснулась предъявляемых требований к заемщикам. Приняты незначительные меры по уменьшению количества процедурных условий кредита, но условия стабилизационных программ стран-членов продолжают носить жесткий монетаристский характер. В ответ на глобальный вызов – усиление дифференциации доходов населения МВФ принял меры по реформе своих взаимоотношений с наиболее бедными странами мира, в первую очередь по линии преобразования форм льготного кредитования [17, с.60].

Положительной тенденцией при введении (с января 2010 г) «Трастового фонда на цели сокращения бедности и содействия экономическому росту» - ПРГТ (Poverty Reduction Growth Trust - PRGT), в рамках которого было выделено три новых инструмента («Расширенный кредитный механизм», «Кредитный механизм стэнд-бай» - standby credit facility (не путать с традиционным механизмом МВФ – stand by arrangement), «Механизм ускоренного кредитования») [8], стало упрощение процедурных требований, в частности по разработке стратегии снижения бедности, а также увеличение лимитов доступа к кредитам.

Проявилось стремление Фонда учитывать специфику и потребности стран-заемщиц. Это непосредственно нашло отражение в дифференциации критериев доступа к ПРГТ – полностью для «малых стран» и «микрогосударств». Намечен переход к дифференциации требований к государствам-заемщикам в зависимости от уровня их доходов [32, с.32]. Обсуждается возможность отмены требований к заемщикам для получения льготного кредитования для стран с более высокими доходами. Это позитивное изменение, однако, пока оно не реализовано [26, с.20]. Фонд по-прежнему сохраняет достаточно жесткие требования к заемщикам. Недостаточно результативными оказались новые меры по преодолению нехватки ресурсов, которая обострилась в условиях мирового финансово-экономического кризиса, для льготного кредитования стран с низкими доходами.

Реформирование надзорной деятельности МВФ направлено в первую очередь на усиление надзора за финансовым сектором. Это проявилось в углублении анализа национальных систем регулирования финансового сектора; расширении перечня стран, для которых осуществляемая совместно со Всемирным банком «Программа оценки финансового сектора» имеет обязательный характер [8]; повышении периодичности подобных оценок. Позитивным явлением стало введение нового направления макропруденциальной политики.

С учетом уроков недавнего мирового кризиса реформа МВФ направлена на внедрение пруденциального регулирования с целью своевременного выявления системного риска и рисков с низкой вероятностью, принятие мер по их сдерживанию и вмешательство на раннем этапе [25, с.130]. Однако корректнее ставить вопрос не о предотвращении кризисов, а о раннем предупреждении кризисов и заблаговременной разработке антикризисных мер, так как периодичные кризисы присущи циклическому развитию рыночной экономики. Эффективность данного направления деятельности Фонда затруднена, так как он не в состоянии воздействовать на источники риска в мировой экономике, в том числе в финансовом секторе [31, с.65].

Положительной тенденцией стало реформирование надзорной деятельности МВФ путем усиления мониторинга экономических взаимосвязей (взаимозависимости финансового и реального секторов экономики, а также анализ межстрановых взаимосвязей). Выявление каналов передачи рисков, связей и взаимодействия макроэкономической и макропруденциальной политик нацелено на разработку единой макрофинансовой основы, которую Фонд в перспективе планирует интегрировать в надзорную деятельность [30, 32].

Реформа надзорной функции Фонда, направленная на усиление мониторинга глобальных взаимосвязей для оценки международных последствий экономической и финансовой политики отдельных стран-членов (многосторонний Процесс взаимной оценки и подготовка пилотных докладов по пяти системно значимым экономикам – Китай, зона евро, США, Великобритания и Япония) [33, с.129], носит ограниченный характер. Приоритет национальных интересов государств-членов при проведении реформ в определенной степени снижает эффективность надзорной деятельности МВФ.

Важным направлением реформы надзорной функции Фонда является повышение информационной прозрачности путем стандартизации предоставления странами экономических данных в целях устранения их пробелов, выявленных в условиях мирового кризиса [6, с.205]. Проявилась тенденция к усилению надзора МВФ за международными резервами стран-членов, хотя МВФ признает неприемлемость «универсального подхода» к вопросу методов оценки достаточности объема международных резервов стран.