Файл: Права и обязанности прокурора в оперативно-розыскной деятельности (Организация работы и особенности надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности).pdf

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций по надзору за соблюдением Основного закона и исполнением законов обладает правомочиями, установленными в ст. 22 Закона о прокуратуре.

В соответствии с законодательством о прокуратуре предусмотрен обширный перечень средств прокурорского реагирования на нарушения законности.

Ч. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре определяет систему прокуратуры РФ – Генпрокуратуры РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Специальные нормы о правовом статусе прокуратуры находятся не только в Законе о прокуратуре, но и процессуальных кодексах (например, уголовном, гражданском и другие), в актах специального законодательства. К примеру, в Законе об обороне^[13] (ст. 25) и другие.

Все обоснование, изложенное выше, предоставляет полное основание подойти к заключению о том, что у прокуратуры РФ есть самостоятельные государственно-властные полномочия. Это дает возможность причислить ее к отдельному, независимому элементу государственной власти РФ.

Таким образом, вторжение прокурора в работу правоохранительных органов, обеспечивающих борьбу с преступностью, обладает всеми признаками фактического управления с наличием властных полномочий по отношению к правоохранительным органам и их должностным лицам, обеспечивающим осуществление ОРМ, рассмотрение и разрешение материалов и дел о совершенных и готовящихся преступлениях.

1.2 Предмет и объекты прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью

Конкретно сформулированного определения предмета прокурорского надзора в настоящий момент нет. Этот пробел в законодательстве отмечают многие авторы, в частности Н.С. Железняк и В.Ф. Луговик. Действительно, анализ Закона об ОРД, Закона о прокуратуре РФ позволяет говорить о противоречивости содержания предмета прокурорского надзора. В абз. 1 ст. 21 Закона об ОРД закреплено: «Прокурорский надзор за исполнением настоящего Федерального закона...»^[14], а само название данной статьи гласит о прокурорском надзоре за ОРД, что понимается значительно шире.

Исходя из этого, совершенно очевидно, что законодательно следует закрепить единое понятие предмета прокурорского надзора. Можно согласиться с позицией В.Ф. Луговика, который предлагает в качестве предмета прокурорского надзора закрепить такое понятие, как «прокурорский надзор за исполнением Закона об ОРД». Основываясь на ст.1 ФЗ о прокуратуре, В.Ф. Луговик, отмечает: «ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяя основные направления деятельности прокуратуры, говорит именно о надзоре за исполнением законов. Поэтому предметом прокурорского надзора в аспекте предмета данной статьи может быть только надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»^[15].

Опираясь на приведенные суждения, можно прийти к заключению о том, что регулирование прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД должно реализовываться исключительно посредством норм Закона о прокуратуре, при наличии корреспондирующих норм в законодательстве, регулирующем ОРД поднадзорных органов. В нынешнее время в ст. 29 Закона о прокуратуре законодательно связаны разные по юридической природе составляющие предмета прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и ОРД. Многие специалисты обоснованно полагают, что этим заключением «проигнорирована сущность такого специфического и самостоятельного вида деятельности, какой является оперативно-розыскная деятельность»^[16]. В связи с этим имеет место «дискриминация прокурорского надзора за ОРД», исключение его из состава приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры, дезориентация прокуроров и ошибочное включение уполномоченных прокуроров в состав отраслевых отделов по надзору за следствием и дознанием^[17].

Основываясь на ст. 29 Закона о прокуратуре, можно определить предмет данного направления прокурорского надзора – это соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения ОРМ и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Кроме Закона о прокуратуре предмет детализируется и в нормах оперативно-розыскного законодательства, поэтому в него также входит принятие решений:

• о заведении и прекращении конкретных дел оперативного учета;
• о проведении и прекращении конкретных оперативно-розыскных мероприятий;
• о предоставлении результатов ОРД органу дознания, следователю или в суд о рассекречивании сведений, полученных при проведении ОРМ;
• о правовой защите лиц ОРО и лиц, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе.

Законодатель необоснованно сузил круг вопросов, которые уполномоченный прокурор должен рассматривать при решении специфических задач в этой сфере. В содержание предмета прокурорского надзора в специальных его отраслях должны быть включены не только элементы, характеризующие его как специальную отрасль, но и элементы, указывающие на принадлежность этой специальной отрасли к единой системе прокурорского надзора. Таким образом, в содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД обязательно должны входить: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов.

Следовательно, в состав предмета прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, должны входить не только соблюдение прав и свобод граждан, порядка выполнения ОРМ и законность принимаемых оперативно-розыскных органов решений, но и законность ОРД в целом.

Тем не менее, необходимо отметить, что в практике прокурорского надзора совершается определенное смещение акцентов и на передний план выдвигается задача усиления мер по борьбе с преступностью. Или же защита прав и законных интересов человека и гражданина в уголовном процессе часто превращается в защиту прав и интересов только пострадавших от преступлений. Для обеспечения законности при осуществлении данной деятельности прокурор наделен широкими полномочиями, вместе с тем он не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов, проводящих ОРМ. В содержание предмета надзора не входит исполнение органами, осуществляющими ОРД, нормативных правовых актов соответствующих государственных органов и, соответственно, прокурор не вторгается в эту область контрольной деятельности уполномоченных должностных лиц органов. Но в предмет надзора включается соблюдение этими руководителями требований Закона об ОР.

Особое значение имеет надзор прокуратуры за соблюдением конституционных прав граждан. В сфере уголовного судопроизводства, где на основании закона допускаются значительные ограничения прав и свобод граждан, прокурорский надзор должен быть реальной, а не декларативной гарантией законности.

Глава 3 раздела III Закона о прокуратуре состоит из двух статей и посвящена надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие. Это направление раскрыто не полно, а в частности, не указаны цели, задачи, основные принципы деятельности в законе.

Здесь доминирует некое смешение понятий «дознание» и «оперативно- розыскная деятельность» (органов дознания и оперативно-розыскных органов).

Выделение органов, уполномоченных на осуществление ОРД, из органов, осуществляющих дознание, потребовало переосмысления правовой природы их деятельности и установления их нового статуса, компетенции и полномочий. Тем не менее данная процедура никак не была доведена вплоть до логичного окончания.

Смешение законодателем двух различных по своей правовой природе видов деятельности – дознания как формы предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельности, с отнесением их к компетенции одного объекта – органа дознания, без уточнения, кто именно и чем должен заниматься, усложняет идентификацию объектов прокурорского надзора и выбор соответствующих им средств прокурорского надзора.

Признавая, что ОРД, дознание и предварительное следствие имеют на досудебных стадиях уголовного процесса общие задачи, все же следует отметить их обособленность и присутствие у любого из них собственных оперативных, процессуальных и иных инструментариев деятельности, что и определяет особенности прокурорского надзора. Так, например, ОРД исполняется не только для решения задач, стоящих перед дознанием и предварительным следствием, но и для совершения специальных целей и задач. В данной взаимосвязи является правильным особо отметить надзор за законностью ОРД в самостоятельную отрасль прокурорского надзора, более того, не исключается возможность разделения ее на ряд направлений.

Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью можно разделить на надзор за законностью оснований проведения ОРД и надзор за применением законов при проведении ОРМ.

Каждое направление прокурорского надзора имеет свой объект и свой предмет. «Поле надзора» составляют: определение объектов прокурорского надзора в ОРД, концептуальные расхождения в законах и проблемы прокурорского надзора, направления совершенствования правового регулирования надзора прокурора за осуществлением ОРД, политико- правовые и информационные основы надзора за ОРД и их исторический аспект.

В процессе формирования ОРД превратилась в сложную систему, состоящую из подразделений. И как раз каждый орган можно рассматривать в качестве объекта надзора прокуратуры. Отсюда возникает классификация надзорных полномочий – по надзору за всей системой ОРД, включая законность принимаемых управленческих решений (планирование и прочее), по надзору за действиями подразделений, осуществляющих ОРД, и входящих в их состав должностных лиц; по надзору за негласным аппаратом, за техническими, информационными, финансово-хозяйственными подсистемами обеспечения ОРД.

Объектами прокурорского надзора на данном направлении оперативные подразделения государственных органов исполнительной власти, наделенных федеральным законом полномочиями по осуществлению ОРД, а именно2:

• • органы внутренних дел РФ;
  • органы федеральной службы безопасности;
  • федеральные органы исполнительной власти в области государственной охраны;
  • таможенные органы РФ;
  • службы внешней разведки РФ;
  • федеральная служба исполнения наказаний.

Этот перечень в соответствии законом считается исчерпывающим, и может быть изменен или дополнен только Законом об ОРД.

Следует подчеркнуть, что прокурорский надзор за органами, осуществляющими ОРД – имеет некоторые особенности, которые необходимо учитывать. Именно это направление деятельности является особо деликатным, поскольку затрагивает сферу конституционных прав и свобод граждан, а использование особых методов, способов приемов не исключает не только возможные нарушения, но и злоупотребления.

Таким образом, основываясь на отраслевом делении современной прокурорской деятельности и учитывая рассмотренные критерии, можно выделить самостоятельную отрасль прокурорского надзора – надзор за органами, осуществляющими ОРД.

В этой связи правовое регулирование прокурорской деятельности в рамках конкретных отраслей должно носить полностью самостоятельный характер, то есть предмет, пределы и правовые средства надзора должны в каждом случае определяться исчерпывающим способом отдельно применительно к каждой отрасли прокурорского надзора.

Следует констатировать, что предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, сформулирован в ст. 29 Закона о прокуратуре неполно, без учета всех требований федерального законодательства к осуществлению оперативно-розыскной деятельности. В свою очередь, неполнота определения предмета прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности существенно затрудняет определение целей и задач данного направления надзорной деятельности и разработку адекватных средств прокурорского надзора, как на уровне теории, так и на уровне их законодательного закрепления.