Трагичное положение беженцев, а также осложнение взаи­моотношений между государствами, вызванное их массовыми потоками, привели к осознанию международным сообществом необходимости создания универсального международно-право­вого механизма по защите прав беженцев, а также разработки международных и национально-правовых процедур по предос­тавлению убежища и статуса беженца.

Международно-правовой механизм защиты прав беженцев является частью механизма международной защиты прав че­ловека и функционирует в двух направлениях: разработка кон­венций и деклараций, закрепляющих международные обяза­тельства в области прав беженцев, и контрольная деятельность международных органов за соблюдением государствами меж­дународных обязательств по правам человека.

Вместе с тем международная защита прав беженцев имеет ряд особенностей в силу специфики статуса беженца. Во-пер­вых, в признании и объеме статуса убежища определяющую роль играет государство. Международные документы лишь ори­ентируют государство на разработку законодательства в соот­ветствии с конвенционными положениями либо конкретизиру­ют критерии и принципы, которыми государства должны ру­ководствоваться (заключения, руководства Исполнительного комитета УВКБ ООН).

Во-вторых, беженцы лишены, защиты со стороны своего государства, что усиливает важность международной защи­ты, их прав и обусловливает широту функций международных органов, оказывающих содействие и помощь беженцам в реше­нии социальных и экономических проблем, в отличие от пол­номочий международных контрольных органов, ограничиваю­щихся надзором за соблюдением государствами международ­ных обязательств.

Первые соглашения были разработаны в рамках Лиги На­ций в период с 1922 по 1939 гг. Среди них наиболее важным является Конвенция 1933 г. о международном статусе бежен­цев, ставшая моделью для будущих международных соглаше­ний в этой области. В ней впервые были закреплены ряд социально-экономических прав беженцев и устанавливалось обязательство государств не выдворять беженцев, постоянно проживающих на их территориях, и отказывать им во въезде на свои территории. Однако конвенции, принятые в рамках

Лиги Наций, не получили должного применения вследствие их фактического непризнания государствами.

Решающую роль в формировании современной системы за­щиты прав беженцев сыграла ООН, на которую Уставом ООН была возложена функция по осуществлению международного сотрудничества государств в «поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех без разли­чия расы, пола, языка и религий». В 1946 г. на основании резолюции ГА ООН был разработан и принят Устав Междуна­родной организации по делам беженцев, ставшей специализи­рованным учреждением ООН. Основной задачей МОБ провоз­глашалось «быстрое и положительное разрешение проблемы подлинных беженцев и перемещенных лиц» ¹. Сначала основ­ной функцией МОБ была репатриация, но затем проблемы послевоенной Европы акцентировали ее деятельность на воп­росы переселения. Под ее эгидой были расселены десятки ты­сяч беженцев и перемещенных лиц. Однако деятельность МОБ носила временный характер, поэтому уже в конце 40-х гг. в ООН стал обсуждаться вопрос о необходимости создания но­вой международной организации.

---

Резолюцией ГА ООН 319 (IV) от 3 декабря 1949 г. было создано Управление Верховного Комиссара ООН по делам бе­женцев. Согласно Уставу, одобренному резолюцией ГА ООН от 16 декабря 1950 г., УВКБ является вспомогательным орга­ном ГА ООН и находится в подчинении как у ГА ООН, так и ЭКОСОС ООН.

В соответствии с положениями Устава Верховный комис­сар ООН по делам беженцев:

а) обязан следовать руководящим директивам ГА ООН или
ЭКОСОС ООН (п. 3);

б) действует под руководством ГА ООН;

в) избирается ГА ООН, а новые структурные подразделения
УВКБ ООН учреждаются на основе резолюций ЭКОСОС ООН
(п. 4, 13);

г) не может обращаться к правительствам с просьбой о предо­
ставлении средств или выступать с призывами общего ха­
рактера без предварительного разрешения ГА ООН (п. 10);

д) ежегодно отчитывается о своей деятельности перед ГА ООН, представляя ей свой доклад через ЭКОСОС ООН (п. 11).

В качестве обязанностей Верховного комиссара устанавлива­ются предоставление международной защиты беженцам, подпа­дающим под определение понятия «беженец», закрепленное в Уставе; изыскание окончательного разрешения проблем бежен­цев путем оказания содействия правительствам и с их согласия частным организациям; содействие добровольной репатриации беженцев и их ассимиляции в странах убежища (п. 1).

Обязанности Верховного комиссара по международной за­щите беженцев реализуются в рамках функций (компетенции) УВКБ ООН, детально регламентируемых Уставом, которые ус­ловно можно объединить в пять групп:

• участие в правотворческом процессе по защите беженцев:
  содействие заключению и ратификации международных
  конвенций, заключение специальных соглашений с государ­
  ствами, направленных на облегчение положения беженцев и
  сокращение их числа (пп. a, b п. 8);

• оказание помощи беженцам: содействие допуску беженцев на
  территории различных государств, получение ими разреше­
  ния для перевоза имущества, особенно необходимого для их
  расселения, содействие правительственным и частным ли­
  цам и организациям в добровольной репатриации беженцев,
  ассимиляции их в странах убежища, а также непосредствен­
  ная деятельность по репатриации и расселению по определе­
  нию Генеральной Ассамблеи (пп. с—е п. 8, п. 9);

• надзорная функция: получение от правительства информа­
  ции относительно беженцев на территории государства и
  законодательства в этой области (пп. i п. 8);

• финансовые функции: получение добровольных обществен­
  ных и частных средств для оказания помощи беженцам и
  распределение их между частными и, если это необходимо,
  государственными учреждениями, которые, по мнению Вер­
  ховного комиссара, «являются наиболее квалифицирован­
  ными для оказания такой помощи» (п. 10);

• установление и развитие сотрудничества с заинтересованны­
  ми государствами и межправительственными организация­
  ми, а также с частными организациями по вопросам бежен­
  цев, и координация усилий тех из них, которые занимаются
  попечительством в отношении беженцев (пп. g—i п. 8).

---

Причем в Уставе подчеркивается, что деятельность Вер­ховного комиссара аполитична и носит «гуманитарный и со­циальный характер» (п. 2).

Первоначально предполагалось, что деятельность УВКБ ООН будет носить краткосрочный характер и завершится после того, как УВКБ ООН выполнит свою основную задачу — поможет переселению и обустройству 1,2 млн. европейцев, вынужден­ных покинуть свои страны или депортированных фашистской Германией в ходе Второй мировой войны.

Однако прогнозы на быстрое решение проблемы беженцев не оправдались. Многочисленные кризисные ситуации, возник­шие в 50-80-х гг. XX в. в результате локальных межгосудар­ственных и внутренних вооруженных конфликтов, особенно в Азии и Африке, сопровождавшихся грубым нарушением прав человека, национально-освободительные движения, экологичес­кие катастрофы вызывали массовые потоки вынужденных миг­рантов, включая беженцев.

ГА ООН периодически продлевала срок полномочий УВКБ ООН на пятилетний срок, а в 2003 г. приняла резолюцию о том, что мандат УВКБ ООН будет действовать до тех пор, пока проблема беженцев не будет решена окончательно.

Эволюция функций УВКБ ООН на современном этапе осу­ществляется в направлении как расширения категорий вы­нужденных мигрантов, которым Управление предоставляет международную защиту и помощь, так и в появлении новых функций и углублении уставных.

В настоящее время в сфере деятельности УВКБ ООН поми­мо беженцев находятся несколько категорий вынужденных переселенцев, а именно:

1. лица, перемещенные внутри страны (внутренне перемещен­
   ные лица) — лица, вынужденные покинуть места своего про­
   живания, спасаясь от насилия, вызванного внутренними во­
   оруженными конфликтами, кризисом политической систе­
   мы, и переезжающие в другие районы государства своего
   гражданства или обычного места проживания, не затрону­
   тые военными действиями, отличающиеся более стабиль­
   ной ситуацией;

2. лица без гражданства;

3) возвращающиеся лица, которые добровольно возвращаются в страну происхождения, и сохраняющие право на междуна­родную защиту в течение ограниченного времени после ре­патриации; переселенные лица — переселенные из страны первого убежища в третьи безопасные страны; другие лица, чье положение сравнимо с беженцами, с положением бежен­цев, но они не подпадают под критерии беженца, закреплен­ные в Уставе УВКБ ООН (например, жертвы вооруженных конфликтов, беспорядков в стране проживания, лица, кото­рым угрожают пытки или смертная казнь в стране прожи­вания, жертвы экологических катастроф)¹.

Таким образом, в современных условиях мандат УВКБ ООН распространяется на широкий круг лиц, определяющих со­став вынужденной миграции.

Следует отметить, что помимо УВКБ, занимающего цент­ральное место в системе защиты прав беженцев, помощь бе­женцам оказывают и другие международные органы и органи­зации, входящие в систему ООН. В частности, к ним относятся БАПОР, действующее с 1950 г. на территории Ливана, Сирии, Египта, сектора Газы. Причем палестинские беженцы исклю­чены из компетенции УВКБ и Конвенции о статусе беженцев 1951 г. ²

---

Существенную помощь беженцам оказывают и такие орга­ны и организации, как ЮНИСЕФ — социальное обеспечение детей-беженцев; ВОЗ — медицинская помощь при чрезвычай­ных обстоятельствах; ЮНЕСКО - образовательные програм­мы; МОТ - профессиональное обучение; ВПП - обеспечение беженцев продовольствием.

Следует отметить и роль такой международной универ­сальной организации, работающей в тесном сотрудничестве с УВКБ, как MOM, занимающейся координацией сотрудничества государств по вопросам миграционной политики, управлени­ем и регулированием миграционных процессов в современном мире³.

Однако механизм международной защиты прав беженцев был бы неэффективным без разработки универсальной кон­венции, детально регламентирующей статус беженца. Такая Конвенция была принята 2 июня 1951 г. на международной конференции в Женеве.

В Конвенции о статусе беженцев с использованием предше­ствующей правовой базы давалась трактовка понятия бежен­ца, определялись права и обязанности государств в отношении беженца.

В определении понятия «беженец», по Конвенции, подчер­кивалась преемственность с предшествующими соглашениями и Уставами МОБ и УВКБ. Идентичность выражалась во вре­менных ограничениях, традиционных критериях. В соответ­ствии с пп. 2 п. А ст. 1 под беженцами понимались те лица, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. в Европе, и в силу вполне обоснованных опасений стать жерт­вой преследований по признаку расы, вероисповедания, граж­данства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей граж­данской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вслед­ствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожитель­ства, в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений.

В Конвенции регламентируются и негативные критерии, идентичные закрепленным в Уставе УВКБ ООН. Статус бежен­ца не предоставлялся лицам, которые добровольно воспользо­вались защитой своей страны либо добровольно вернулись в нее, или, лишившись своего гражданства, вновь добровольно его приобрели; или приобрели новое гражданство и пользуют­ся защитой страны своей новой гражданской принадлежнос­ти; или не могут более отказываться от пользования защитой своей страны, ибо опасения преследования, на основании кото­рых они были признаны беженцами, перестали иметь место, за исключением случаев, когда лицо рассматривалось беженцем в силу Соглашений 1926 и 1928 гг., Конвенций 1933 и 1938 гг. либо Устава МОБ и в состоянии привести достаточ­ные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа пользоваться защитой страны своей

---

кой принадлежности. Исключались из категории беженцев лица, совершившие международные преступления: преступления про­тив мира, военные преступления или преступления против че­ловечности; тяжкие преступления неполитического характера до того, как они прибыли в страну, дающую убежище; либо виновные в совершении деяний, противоречащих целям и прин­ципам ООН (п. C-F ст. 1).

Конвенция 1951 г. не только дала развернутое определение понятия «беженец», но и впервые в полном объеме регламен­тировала права и обязанности беженцев на территории страны убежища.

При регулировании правового режима беженцев Конвенция исходит из того, что государства имеют право не только оцени­вать, насколько лицо, ищущее убежища, подпадает под при­знаки беженца, закрепленные международным правом и наци­ональным законодательством, но и установить соответствую­щий правовой режим проживания на территории государства.

Определяющая роль государства в установлении правового статуса беженцев объясняет рекомендательный характер боль­шинства статей Конвенции, а также закрепление нескольких правовых режимов, которые государство может установить для беженцев в зависимости от характера предоставляемых прав.

Конвенция устанавливает четыре правовых режима для беженцев:

1. национальный режим в отношении пользования такими
   правами, как: свобода вероисповедания, право обращаться в
   суд, право на начальное образование, право на социальное
   обеспечение и медицинское обслуживание;

2. режим, аналогичный режиму для граждан государства обыч­
   ного места проживания беженца, распространяющийся на
   авторские и промышленные права;

3. наиболее благоприятный режим в отношении права рабо­
   ты по найму, права на создание и участие в ассоциациях
   неполитического характера;

4. наиболее благоприятный режим или, во всяком случае, не
   менее благоприятный, чем тот, которым при тех нее обстоя­
   тельствах пользуются иностранцы в отношении прав на при­
   обретение движимого и недвижимого имущества, а также в
   отношении арендных договоров, касающихся этого имуще­
   ства, права самостоятельно заниматься сельским хозяйством,

ремеслами и торговлей, учреждать торговые и промышлен­ные товарищества, права на свободные профессии; 5) такой же режим устанавливается в отношении права на жилищное обеспечение, возможности получать среднее и высшее образование, признания иностранных дипломов и степеней, освобождения от уплаты за обучение, а также пре­доставления стипендий (ст. 21, 22).

Наряду с закреплением общих прав беженцев, соответству­ющих общепризнанным стандартам прав человека, Конвен­ция устанавливает специальные права, обусловленные особым положением беженцев как лиц, которые в большинстве случа­ев утрачивают фактическую и правовую связь с государством либо не имеют документов, устанавливающих их личность, или прибывают в страну убежища незаконным путем. В частности, Конвенция налагает обязательства на государство предоста­вить беженцам, прибывшим на территорию государства закон­ным путем, свободу передвижения и свободу выбора места жи­тельства в пределах территории страны убежища и выдавать беженцам удостоверение личности, если они не обладают про­ездными документами (ст. 21). Закрепляя принцип невысылки беженцев, законно проживающих на территории государства, за исключением соображений государственной безопасности, Конвенция предписывает государству предоставить таким бе­женцам достаточный срок для выезда в другую безопасную страну (ст. 32).

---

Смотрите также файлы

• Тесты по идеологии с ответами.doc

• Тест по МЕЖДУНАР.ЭК-КЕ.doc

• УМП_Кривые 2 порядка_Минченков.doc

• М-803. Маковская.The more we know, the better.doc

• Курс лекций_ Системы ЛАУ_ Минченков.doc