Файл: Бюрократизм в органах государственного управления Российской Федерации: современное состояние и пути преодоления (Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления)).pdf

Но государственное управление и бюрократизм - это не одно и то же. Государственное управление будет всегда, бюрократизм должен быть преодолен социальным обществом.

Итак, бюрократизм многозначен, изменчив, противоречив, адаптируем к любым изменениям конъюктуры. Но в многообразии отрицательных бюрократических проявлений можно выделить более или менее крупные блоки.

Во - первых, это всевозможная форма превращения деятельности отдельных административно - управленческих органов (либо некоторых сторон их деятельности) в самоцель. Отсюда формализм, бумаготворчество, местничество, ведомственность, безразличие к судьбам человека, к конечным результатам общих усилий. При таких обстоятельствах чиновник - бюрократ стремится выдать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Внешняя активность, бесконечные приказы и распоряжения, проведение «мероприятий» взамен живой работы, постоянное подчеркивание своего «я» - такие «штрихи» характеризуют портрет бюрократа, успешно дожившего до наших дней. Большая часть решений, которые принимаются в государственных управлениях посвящены второстепенным задачам, нередко дублируются подобные документы вышестоящими органами. Почти всем из них не хватает аналитичности и конструктивности.

Во - вторых, бюрократизм ведет к появлению различной форме административного волюнтаризма и субъективизма. Рамки таких проявлений- от принятия необоснованных теоретических и практических решений до пренебрежения установленным принципам, правилам и нормам. Сюда относят неумение и нежелание принимать во внимание результаты решений, безропотная исполнительность, использование служебной информации в личных целях. Пользование служебной информации в личных целях передает в руки бюрократа огромную власть, а, следовательно, представляет большую опасность для общества.

В - третьих, формируется консерватизм и догматизм, а самое главное, всевозможная форма административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе. Одно из классических проявлений бюрократизма - административная пассивность. Свойственные черты носителя этого качества: чинопочитание и сознательный отказ от каких-нибудь серьезных самостоятельных решений и действий; сведение управленческой работы к ожиданию указаний «сверху» и применению инструкций; приложение административного шаблона к изменяющейся действительности. При этом бюрократизм - не только пассивность самого государственного служащего, но также и ограничения административными органами роли населения в управлении, попытка подменить общественную инициативу администрированием. Следовательно, появляется целая система мер ограничения возможностей гражданского общества и, в частности, инициативы рядовых граждан, в управлении общими делами. Среди таких мер можно отметить: внедрение в административную практику духа слепого подчинения вышестоящим инстанциям; мелочную регламентацию поступков подчиненных; волокиту, перестраховку и т.д.

В - четвертых, бюрократизм влечет за собой всевозможную форму использования экономических, политических и идеологических средств, которые находятся в должностном распоряжении, в корыстных целях (карьеризм, протекционизм, взяточничество и др.). Можно сказать, что бюрократизм - это коллективный эгоизм сотрудников аппарата управления, проявляющийся в преобладании их своеобразных интересов над интересами представляемых ими социальных групп, общества в целом.^[4]

Аппарат управления - не только совокупность учреждений и органов, но и совокупность многих работающих в них людей. С данной точки зрения, работающие представляют собой огромную социальную группу, которая занимает специфическое положение в обществе и имеет высокий уровень организованности. При определенных критериях возможна деформация всей системы общественных интересов. Аппарат, который разработан для обслуживания власти, теряет сугубо служебную роль, концентрируется в руках властных полномочий. При отсутствии действующего контроля со стороны общества эта власть начинает использоваться в интересах самого аппарата.

Кроме того, необходимо отметить следующую тенденцию: чем дольше существует какой-либо государственный орган, тем менее понятной становится его деятельность, тем больше возрастает в нем элемент бюрократизма. Так как данный государственный орган сосредотачивается не на себе, то делает себя ненужным, а зачастую и вредным для государства и общества в целом.

Бюрократизм - не просто монополизация аппарата власти, а как бы вторая власть, развращающая единую систему власти. Это форма управления, которая выросла на основе исторически закономерного процесса отделения управления в особый вид общественного труда, профессионализации аппарата управления и наделения его важными для управления властными полномочиями. Это излишняя формализация управления, которая способствует фактическому (максимально возможному) оттеснению народа и его представителей от власти, обеспечению личных интересов во вред интересам общества.

Таким образом, исследование бюрократизма и бюрократии как общественно - политических явлений всегда связано с многочисленными сложностями, так как существуют множество различных, противоречащих друг другу определений. Бюрократизм рассматривают с разных подходов и точек зрения, в рамках которых определяют как с положительной, так и отрицательной стороны.

Также можно говорить о том, что исторически бюрократия и бюрократизм появляются вместе с появлением страны. Бюрократия как целесообразная работа аппарата государственных органов естественно отличается от бюрократизма как искаженной деятельности этого же аппарата по удовлетворению своих корыстных интересов. Первое направлено на добросовестное обслуживание общества, второе направлено на себя, но между этими состояниями есть отличия. Бюрократия при определенном условии может перерасти в бюрократизм. И напротив, бюрократизм под воздействием социального и государственного контроля может стать рациональной бюрократией или административным (аппаратным) управлением.

Глава 2. Формы проявления бюрократизма в системе государственного управления современной России

2.1 Исторические особенности российского бюрократизма

Специфика социокультурного развития России, которая сильнейшим и негативным образом отразилась на развитии власти и государства в стране, состоит в том, что бюрократия, бюрократический слой на протяжении всей ее истории становился единым реально правящим слоем в стране. Именно с бюрократизацией боролись представители и выразители идеи государства.

В XVII в. у должностного лица, как и правительственного учреждения, не было документов, определяющих их права и обязанности. Мы не знаем прав и обязанностей боярина, чем отличались права и обязанности окольничего, как и отличия подьячего второй статьи от подьячего третьей. В реальной жизни данное различие современник сможет уловить, однако это различие не было закреплено законодательно, основываются на обычном праве. Лишь при абсолютной монархии должностное лицо и учреждение были наделены инструкциями и регламентами.

В XVII в., как и в первой четверти XVIII в., должностное лицо и учреждение делилось на два уровня: высшие (правящие), и низшие (исполнительские). Роль высшего уровня в XVIII в. выполняла правящая бюрократия, заседавшая в Сенате, сильно отличавшаяся от правящей верхушки XVII в., заседавшей в Боярской думе. При комплектовании последней руководствовались принципом породы кандидатов и родства с царской фамилией - отец и братья супруги царя возводились в думные чины. В думу посылали своих представителей ограниченный круг аристократических фамилий, причем думный чин за немногим исключением являлся пожизненным.

Другое дело Сенат и сенаторы. При назначении сенатором царь руководствовался принципом - служебной годностью. В случае если боярский отпрыск преодолел ступени служебной лестницы и, в конечном счете, достигал самого высокого чина, то право стать сенатором добивались лица, обладавшие личными достоинствами; заслуги же предков во внимание не принимались. Превыше всего ценились ум, служебное рвение, образование и т. д. Новые критерии служебной годности порождали новых людей в верхнем слое правительственного механизма. Это была новая знать, начинавшая свою родословную вельмож со времени Петра, полностью обязанная своей карьерой царю.

Для бюрократической системы управления свойственна одинаковая структура и штат местных и центральных учреждений. Историки могут установить, чем занимались те или иные приказы и даже Боярская дума, только эмпирическим путем, то есть изучая их деятельность: следы деятельности этих учреждений, отраженные в документах, позволяют установить их компетенцию.

Только в петровский период во всех учреждениях были инструкции, регламенты и штаты. Формируется внешне стройная система управления, которую современники сравнивают с часовым механизмом.

Количество бюрократии к окончанию царствования Петра увеличилась незначительно, это объясняется перераспределением должностных лиц между сферами управления и совершенствованием всей системы государственного управления. В Боярской думе к концу века насчитывали чуть более 100 человек, то в Сенате заседало девять человек. Присутствие коллегии состояло из десяти человек вместо двух-трех в приказах. Однако приказов в конце столетия было 44, а коллегий и равных с ними учреждений- двенадцать.

В годы административных реформ Петра I сформировывается новый механизм управления государством. От старого механизма его отличают два признака: рационалистическое начало и начало бюрократическое. Рационализм проявляется в точном разграничении прав и обязательств между основными учреждениями. В основу распределения был вложен отраслевой принцип. В результате сформировалась стройная система органов управления, полномочия которых распространяются на всю страну.

«Приказные» чиновники очень отличаются от чиновников обрисованных Вебером (идеальных западных чиновников). Многие эти особенности сохранились на века.

Таблица 1. Особенности бюрократии в России

Хотя Россия всегда является государством бюрократов, их доля в общем количестве населения была небольшой – ниже, чем в развитых государствах Западной Европы. (таблица 2) По своей характеристики бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: существовал подконтроль вышестоящим чиновником, но не обществу, выделяется коррумпированность и низкая эффективность. Кроме того, неформальные отношения в российской бюрократии часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

Таблица 2. Относительное количество чиновников в России / СССР

К началу XX в. бюрократия оценивалась в России фактически как слой, захвативший допуск к общему благу, и как самое большое бедствие. Б.Н. Чичерин писал: «В настоящее время бюрократия - корень всего зла; она стала между верховной властью и народом, задерживая правду, распространяя ложь, обращая все на свою собственную пользу… Она долгое время была всемогуща и употребляла это положение во зло. Медленность, формализм, лихоимство, притеснения, своекорыстные виды, равнодушие к общему благу - вот явления, которые слишком часто встречаются в ее рядах…». В такой форме русская бюрократия удачно просуществовала до революции 1917 года, успешно пережила ее и была унаследована советской системой. Более того, именно на советском этапе своего развития она получила наиболее мощный импульс развития, вобрала в себя атрибуты партийности и тоталитаризма.^[5]

Все эти особенности дореволюционной российской бюрократии сохраняются и даже усиливаются в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приобретает новую организационную форму - коммунистическая «номенклатура». Отличительная черта советской модели бюрократии было единство (тождество) администрации и политики: базовая административная роль изначально принадлежала политикам, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по политическим качествам и на основе принципа личной преданности.