Файл: Бюрократизм в органах государственного управления Российской Федерации: современное состояние и пути преодоления (Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления)).pdf

Введение

Актуальность изучения проблемы бюрократизма со временем не только не снижается, а, наоборот, постоянно увеличивается. На сегодняшний день каждое развитое государство обладает такой структурой, как бюрократия. Это и страны Европы, и США, и Российская Федерация. В любой стране проблема бюрократизма происходит со своими особенностями, со своими положительными и отрицательными чертами. Особенно этот вопрос остро стоит в России. В культуре российских управленцев сформировались устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования госаппарата. Как правило, когда говорят о бюрократизме, вкладывают в это понятие негативное определение. Бюрократизм и его проявления делают объектом всевозможных исследований, в результате которых бюрократизм выявляется учеными во всех сферах общественной жизни. От этого негативного явления не застрахованы ни образование, ни медицина, но самый большой вред устойчивому развитию государства и функционированию общественных институтов бюрократизм наносится в системе государственного управления. Управленец в силу своего положения и так называемого «административного ресурса» может оказывать воздействия на разные процессы в современном обществе, и от того будет ли это влияние положительным или отрицательным, подчас может зависеть жизнь людей.

Система государственного управления - молодая, быстро развивающаяся наука. В последнее время в нашей стране стремительно увеличивается интерес к достижениям в данной сфере, потому что подготовка профессиональных управленцев становится главным требованием времени. Страны Запада тоже встали на путь научной организации труда управленческих кадров, это проявляет интерес специалистов к опыту данных стран.

Проблемой изучения бюрократии и бюрократизма занимались и занимаются многие ученые. Наиболее известными исследователями в этой области были: М. Вебер, В. Вильсон, Р. Мертон, К. Маркс, В.И. Ленин, М.Джилас и многие другие.

Объектом исследования курсовой работы является проблема бюрократизма в системе государственного управления современной России. Предметом исследования выступают формы проявления и пути преодоления бюрократизма в органах государственного управления.

Целью исследования служит анализ проблемы бюрократизма и рассмотрение наиболее эффективных механизмов преодоления данного явления. В соответствии с поставленной целью решаются следующие задачи:

 рассмотреть понятия бюрократия и бюрократизм;

 изучить отличия бюрократии от бюрократизма;

 рассмотреть исторические особенности и современное состояние российского бюрократизма;

 определить основные механизмы ограничения бюрократизма.

При написании курсовой работы использовались такие методы научного познания как анализ, сравнение, аналогия, обобщение.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления

1.1 Бюрократия как форма организации административного аппарата в государственном управлении

Трудно представить любое современное государство без развитой системы бюрократии. Общественная жизнь устроена так, что без бюрократии она просто остановится. Не случайно рациональная бюрократия относят к числу более важных социальных изобретений цивилизации. В то же время ни один государственный институт не подвергается столь неизменной, жесткой и часто вполне справедливой критике, как эта самая бюрократия. У данного парадокса много причин - общественных, политических, психологических… Многое здесь (как и в ряде других случаев) объясняет просто незнание, недопонимание существа предмета. К примеру, довольно часто смешивают три семантически близкие, но разные вещи: универсальный бюрократический принцип организации управления, бюрократия как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм - свойственный управленцам социальную болезнь. Большинство людей еще меньше знает о том, что бюрократия в разных странах и в разные эпохи при всех их общих чертах сильно отличается одна от другой по социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти, да хотя бы просто по честности или коррумпированности чиновничества, по уровню так называемой административной морали.

В теории государственного управления термин «бюрократия» (от французского Bureau – бюро, канцелярия и греческого Kratos – власть, господство, буквально – власть канцелярии, господство аппарата управления) чаще всего применяется для обозначения административных и технических аспектов организации, обеспечивающих исполнение принимаемых решений. В современном обществе при наращивании размера организации, как государственного, так и частного, и с усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия играет главную, а иногда и решающую роль во многих сферах государственной политики.

«Бюрократией» зачастую называют не только систему управления, осуществляющую властным специальным аппаратам, но и сам этот аппарат. Определения «бюрократия» и «бюрократизм» могут также применять в отрицательном смысле для обозначения неэффективной, излишне формализованной системы управления.

Первое понятие «бюрократии» возникло в 1745 году. Данный термин дал французский экономист Винсентом де Гурне, в момент образования слово имело унижающий смысл – под ним подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии). ^[1]

Существуют четыре метода определения бюрократии. В зависимости от присущей исследователям оценки роли бюрократии в обществе она рассматривается как:

• Форма существования и характер власти;
• Сложная, иерархически построенная структура организации, позволяющая повысить управленческую эффективность и в государственной сфере, и частном секторе;
• Часть правительства, которая не входит в политическую или выборную его структуры и осуществляет повседневное управление государственной машиной;
• Негативная оценка действий государственных чиновников, присущая управленческому аппарату социальная болезнь с характерной для него волокитой и неэффективностью.

Бюрократия также может быть охарактеризована и как:

• Организация – своеобразная модель политической или иной организации, в которую абсолютизированы административные процедуры, из-за чего фактическая власть принадлежит чиновникам. Для бюрократии в данном значении характерны подчинение интересов дела интересам карьеры, формализм;
• Социальная группа – профессиональное общество лиц, которые заняты в сфере государственного управления и получают за это зарплату.

Функция бюрократии важна любой политической системе, потому что ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, который включает в себя разбирающихся служащих, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которого воля властвующей элиты осталась бы обычным намерением. В случае если принять во внимание, что в повседневной жизни господство – это в первую очередь управление, делается очевидной та исключительная функция, которую осуществляет бюрократия в обществе. Обладая иерархической структурой и квалификацией госслужащих, она обладает и неоспоримой административной властью. Она может сохранить собственные позиции даже при изменении политических верхушек, играет часто роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, а при определённом условии может стать самостоятельной политической силой или даже присвоить себе государственную власть. Беря во внимание эти условия, много исследователей считают бюрократию «необходимым злом»: без нее не возможно управление, впрочем, именно она существенно ограничивает способности людей воздействовать на характер функционирования системы государственного управления, усиливая политическое отчуждение в обществе. Вследствие этого, в обыденном сознании бюрократия ассоциируется с волокитой и неэффективностью административного аппарата, но в теории данный термин имеет нейтральный характер, его значение связано не с оценками, а с особенными обязанностями, структурной организацией, строгостью административных процедур и вытекающими отсюда специфическими корпоративными интересами госслужащих.

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он внес предложение воспринимать под ней рациональную работу учреждений, в которой любой элемент трудится максимально эффективно. После этого в ситуации плохой работы госслужащих (волокита, требующая оформления множества лишних документов и длительного ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если сначала понятие «бюрократия» употребляется лишь только в связи с правительственными учреждениями, то в данный момент его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Описывая совершенную бюрократическую организацию, Вебер подчеркивал несколько ее типичных особенностей (признаков). Важнейшими из них считаются:

1. Специализация и разделение труда. Каждый работник имеет конкретный круг обязанностей и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия. Структура бюрократической организации сравнивается с пирамидой: большинство располагается в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в данную вертикальную иерархию, управляет нижестоящим и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за работой каждого элемента организации.

3. Четкие правила. Работа каждого сотрудника организации регламентирована правилами, задача которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой работу каждого сотрудника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение длительного времени.

4. Обезличенность взаимоотношений. В совершенной бюрократии личностные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Данный принцип считают единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием совершенной бюрократии также считается то, что набор новых служащих ведется на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей. Большое количество правил, которые охватывают всю работу госслужащих, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, защищают клиентуру от личного произвола служащих. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет выбрать людей, владеющих стандартной подготовкой и компетентностью, но при этом велик риск отбраковать неординарно мыслящих и профессиональных кандидатов на должность.^[2]

Существуют угрозы вырождения бюрократических систем управления, когда они не увеличиваются, а задерживаются эффективность своей деятельности.

Ученые выделили три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления.

1. Отчуждение от человека. Бюрократия призвана уладить трудности людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, но лишает при этом людей их оригинальности. Каждая проблема подстраивается под единственный для всех шаблон и решается принятым раньше образом. В итоге происходит дегуманизация и перевоплощение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

2. Ритуализм. Обычные процедуры принятия решения нередко проходя все нужные инстанции и согласования, занимает столько времени, что сами решения становятся уже устаревшими и ненужными. Для описания данной ситуации Р. Мертон ввел особый термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий эту поглощенность правилами и установлениями, которая становит под опасность достижение задач организации.

3. Инерция. Хотя бюрократия формируется для решения конкретной задачи, это не значит, что когда эта задача будет решена, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, однако в отличие от других структур, бюрократическая имеет огромный опыт и большие способности для того, чтобы не допускать свой роспуск. В итоге бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее установленных перед ней целей. ^[3]

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что бюрократия это не просто система управления государственным аппаратом, но и сам этот аппарат.

1.2 Бюрократизм как негативная форма проявления бюрократии

С понятием «бюрократия» тесно связано понятие «бюрократизм». Они абсолютно разные, но нередко и совпадают. С точки зрения сущностного определения явления бюрократизм значит ненормальность и заболевание системы управления. Следовательно, государственное управление может перерасти свои обычные рамки и преобразоваться в бюрократизм. Государственное управление перейдет в бюрократизм тогда, когда начнется замыкаться на аппарате, перестанет ориентироваться на интересах управляемых социальных общностей, концентрируется на удовлетворении аппаратных корпоративных интересов. Бюрократизм в госуправлении стремится выдать себя за выражение подлинной государственности, но, во - первых, это извращенная в угоду отдельным лицам или социальным группам государственность, и во - вторых, он может распространяться не только в сфере государственной власти, но и в любой области социального управления, включая руководство экономикой и общественными организациями.